Các nhân tố ảnh hưởng tới giám sát ĐTC của Quốc hội

1.2.9. Các nhân tố ảnh hưởng tới giám sát ĐTC của Quốc hội

trong nghị viện. Tuy nhiên, nếu đảng của tổng thống chiếm đa số trong nghị viện thì quyền lực gần như tuyệt đối nằm trong tay tổng thống.

• Mô hình Nghị viện theo chính thể cộng hòa nửa tổng thống

Nghị viện trong mô hình này vừa có đặc điểm của chính thể đại nghị lẫn cộng hoà tổng thống, có tổng thống và thủ tướng. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia do dân bầu trực tiếp nhưng thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, do nghị viện bầu ra. Thủ tướng và các thành viên nội các chịu trách nhiệm trước tổng thống và nghị viện. Tổng thống có quyền giải tán nghị viện và tự thành lập Chính phủ. Thông thường ở các quốc gia theo mô hình cộng hoà lưỡng tính, tổng thống là tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang và trực tiếp phụ trách vấn đề đối ngoại, thủ tướng thường có nhiều vai trò trong vấn đề đối nội, trong đó có lĩnh vực ngân sách. Hoạt động của nghị viện theo nguyên tắc tài khoá cân bằng, nghị viện có thể giảm ở khoản chi này để tăng cho khoản chi khác nhưng vẫn nằm trong giới hạn của kỷ luật tài khoá. Quyền lực của thủ tướng và của Chính phủ tăng lên khi đa số nghị sỹ không cùng đảng với đảng của tổng thống.

• Mô hình Nghị viện trong nhà nước xã hội chủ nghĩa

Nghị viện trong mô hình này có đặc điểm chỉ 01 viện. Quốc hội và Chính phủ hoạt động dưới sự lãnh đạo của đảng cộng sản, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm. Với những đặc điểm như vậy nên vai trò giám sát ngân sách của Quốc hội rất hạn chế mặc dù Hiến pháp trao cho Quốc hội quyền rất lớn.

Quốc hội và Chính phủ là 2 cơ quan thực hiện chức năng theo sự phân công quyền lực của đảng. Hai cơ quan này gắn rất chặt với nhau, cùng chịu trách nhiệm về kết quả của chính sách, chịu sự lãnh đạo chung của một tổ chức (đảng cộng sản). Sự "quá đà" của Quốc hội trong hoạt động giám sát thường được coi là sự rạn nứt trong lãnh đạo của đảng. Việc bảo vệ sự thống nhất trong đảng sẽ ngăn cản Quốc hội kiểm tra hoạt động ngân sách của Chính phủ một cách thực chất. Trong mô hình này các tổ chức xã hội cũng không thể có tiếng nói độc lập vì phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan hành pháp.

Nghị viện trong các mô hình chính thể kể trên đã phản ảnh sự độc lập hay chi phối lẫn nhau giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, ảnh hưởng đến

việc tạo lập và sử dụng các công cụ giám sát ngân sách của Quốc hội. Những ảnh hưởng đó có thể khái quát như sau:

Một là, sự phụ thuộc của Quốc hội vào Chính phủ hoặc ngược lại (trường hợp Chính phủ nghị viện) sẽ làm giảm vai trò độc lập của Quốc hội trong hoạt động giám sát ĐTC. Trong trường hợp này, vai trò giám sát ĐTC của Quốc hội phần lớn do đảng đối lập trong Quốc hội thực hiện. Quốc hội hiếm khi điều chỉnh ĐTC, quyết định ĐTC phải tuân theo nguyên tắc tài khoá: chỉ được quyền giảm chi chứ không được tăng chi. Quốc hội không tập trung nhiều vào giám sát trước và sửa đổi mức chi ĐTC do Chính phủ trình mà tập trung vào giám sát sau. Để thực hiện chức năng giám sát ĐTC, Quốc hội chủ yếu dựa vào cơ quan kiểm toán quốc gia và uỷ ban tài khoản công.

Hai là, quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhà nước theo nguyên tắc “kiềm chế và đối trọng” (nhà nước cộng hoà tổng thống). Quyền lực của Quốc hội không bao trùm lên hai nhánh còn lại nhưng tạo ra những nguyên tắc, hay định chế để hai nhánh còn lại thực hiện. Sự độc lập của Quốc hội đối với Chính phủ sẽ tạo cho mỗi cơ quan có nhiều không gian chính trị để thực hiện vai trò của mình. Quốc hội có nhiều động lực để thực hiện chức năng giám sát ĐTC và trong nhiều trường hợp đã thể hiện sự quyết liệt việc truy cứu trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động điều hành ĐTC đến cùng mà không sợ bị giải thể. Hoạt động giám sát ĐTC của Quốc hội trong chính thể cộng hoà tổng thống không đa đạng bằng Quốc hội trong chính thể đại nghị nhưng là một thiết chế bền vững hơn, có hiệu quả cao hơn trong việc thực hiện chức năng này. Hệ thống các uỷ ban được Quốc hội trong mô hình cộng hoà tổng thống sử dụng như là những công cụ mạnh để thực hiện chức năng giám sát Chính phủ. Quốc hội được quyền tăng hoặc giảm thu chi theo ý chí của mình. Vì vậy, Quốc hội chú trọng đến việc điều chỉnh ĐTC, các chương trình, dự án hơn là hoạt động giám sát ĐTC. Nếu có vấn đề nổi lên trong điều hành ĐTC mà các nghị sỹ muốn quan tâm họ thường thành lập một uỷ ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ điều tra và báo cáo kết quả trước Quốc hội.

(2) Hệ thống văn bản pháp luật về ĐTC

ĐTC là hoạt động đầu tư của khu vực nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh quốc phòng. Do đó, yêu cầu quan trọng nhất để đảm bảo cho giám sát ĐTC của Quốc hội được thực hiện một cách hiệu quả đó là phải có được hệ thống pháp luật chặt chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch. Hoạt động giám sát ĐTC của Quốc hội được thực hiện dựa trên cơ sở là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC do Quốc hội ban hành, do đó hiệu quả hoạt động giám sát ĐTC của Quốc hội thường sẽ cao hơn nếu hệ thống văn bản pháp luật về ĐTC được đưa ra rõ ràng, mạch lạc, logic. Khi hệ thống văn bản pháp luật về ĐTC do chính Quốc hội soạn thảo mà thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng.

Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong ĐTC. Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng sẽ ảnh hưởng tích cực đến giám sát ĐTC của Quốc hội.

(3) Năng lực chuyên môn, đạo đức của các cán bộ tham gia giám sát ĐTC Giám sát ĐTC và đảm bảo hiệu quả giám sát ĐTC theo mục tiêu đã đặt ra là công việc rất phức tạp, đòi hỏi các cán bộ của Quốc hội phải có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức tốt. Cán bộ của Quốc hội phải có đủ trình độ, chuyên môn và nghiệp vụ liên quan đến pháp luật về ĐTC và am hiểu kiến thức tài chính về đầu tư. Từ đó, việc giám sát ĐTC của Quốc hội mới thực sự có hiệu quả. Trong trường hợp năng lực chuyên môn còn yếu kém, trình độ không đáp ứng được yêu cầu công việc thì hoạt động giám sát ĐTC sẽ không có hiệu quả, không đảm bảo thực hiện được các mục tiêu ban đầu đề ra. Bên cạnh đó, phẩm chất đạo đức là yếu tố quan trọng, đảm bảo sự thành công của giám sát Quốc hội với ĐTC. Cán bộ giám sát ĐTC của Quốc hội cần có đạo đức nghề nghiệp, tuân thủ tuyệt đối các nguyên tắc được đặt ra với việc tiến hành giám sát ĐTC, không có thái độ quan liêu, hạch sách gây ảnh hưởng đến các chủ thể đang thực hiện dự án ĐTC bị giám sát. Đồng thời, tinh thần kiên định, không

bị mua chuộc mới giúp các cán bộ Quốc hội có thể đưa ra các kết luận giám sát công bằng, minh bạch.

(4) Đặc điểm của lĩnh vực ĐTC

ĐTC được thực hiện trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của quốc gia, bao gồm từ các ngành kinh tế đến ngành xã hội; sản xuất, kinh doanh đến giáo dục, đào tạo, y tế. Mỗi lĩnh vực ĐTC khác nhau sẽ có những đặc điểm riêng biệt riêng.

Vì vậy, giám sát ĐTC của Quốc hội cũng cần phải có sự linh hoạt trong quá trình thực hiện để tương thích với lĩnh vực ĐTC. Tùy thuộc vào cách thức tiến hành ĐTC ở các lĩnh vực khác nhau, Quốc hội sẽ cần xây dựng các chương trình giám sát ĐTC đa dạng, toàn diện, nhằm phát huy tối đa hiệu lực hiệu quả của hoạt động này.

1.2.9.2. Các nhân tố khách quan

(1) Điều kiện tự nhiên xã hội của quốc gia

Điều kiện tự nhiên bao gồm vị trí địa lý, địa hình, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên… là những nhân tố khách quan có ảnh hưởng đến hiệu quả của ĐTC [12]

cũng như việc giám sát ĐTC của Quốc hội. Khi điều kiện tự nhiên thuận lợi sẽ góp phần làm giảm chi phí đầu tư cũng như các chi phí vận hành kết quả đầu tư;

tăng nhanh tốc độ thực hiện dự án đầu tư; nhanh chóng đưa kết quả đầu tư vào cuộc sống. Từ đó, góp phần vào nâng cao hiệu quả ĐTC, đồng thời giảm gánh nặng về giám sát ĐTC của Quốc hội. Còn khi xã hội ổn định về chính trị, an toàn, an ninh được đảm bảo và các quyết định đầu tư của nhà nước nhận được sự ủng hộ, tham gia nhiệt tình của các đối tượng chịu tác động (đặc biệt là người dân) sẽ góp phần quan trọng trong việc giảm chi phí đầu tư và nâng cao hiệu quả ĐTC. Ngoài ra, các yếu tố như văn hóa, lịch sử, tập quán… trong bối cảnh cụ thể cũng có tác động nhất động kể cả trực tiếp hay gián tiếp đến việc triển khai thực hiện dự án đầu tư cũng như hiệu quả ĐTC.

(2) Bối cảnh KTXH

Bối cảnh KT-XH có vai trò then chốt tác động đến các quyết định ĐTC cũng như các hướng giám sát ĐTC của Quốc hội trong từng thời kì khác nhau.

Khi bối cảnh KT-XH có sự ổn định, hoạt động ĐTC sẽ được khuyến khích thực

hiện với quy mô lớn, mục tiêu nhằm tạo ra những bước chuyển biến quan trọng trong điều kiện nguồn tài chính dồi dào. Và giám sát ĐTC của Quốc hội trong giai đoạn này cũng sẽ tập trung vào hiệu quả lâu dài, những mục tiêu chiến lược mà ĐTC sẽ mang lại. Ngược lại, bối cảnh KT-XH có những biến động phức tạp, nguồn lực quốc gia cần tập trung vào giải quyết các vấn đề cấp bách (như thiên tai, địch họa, chiến tranh…) thì ĐTC cũng sẽ phải thu hẹp quy mô, giám sát của Quốc hội với ĐTC sẽ tập trung chi tiết hơn vào hiệu quả sử dụng đồng vốn ĐTC, xem xét tính cần thiết hay trọng điểm của ĐTC đã phù hợp hay chưa.

(3) Thể chế chính trị của quốc gia

Thể chế và chính sách của nhà nước chịu sự chi phối rất lớn của mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường. Đây là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn mang tính chi phối đến giám sát ĐTC của Quốc hội. Mỗi thể chế chính trị của quốc gia sẽ dẫn đến phương thức tiếp cận giám sát ĐTC của Quốc hội có sự khác biệt. Cơ chế giám sát ĐTC hiện hành đã và đang phát huy hiệu quả tích cực trên nhiều mặt, thúc đẩy hoạt động ĐTC, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng và góp phần to lớn vào sự phát triển KT-XH của đất nước. Tuy nhiên, thực tế còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Tình trạng các dự án bị chậm tiến độ, chất lượng chưa đảm bảo và giá thành phải điều chỉnh, thay đổi lớn vẫn thường xuyên xảy ra do nhiều nguyên nhân, trong đó phải kể đến là tình trạng thiếu thống nhất giữa các văn bản pháp luật liên quan đến ĐTC, phân cấp quản lý ĐTC chưa phù hợp với thực tiễn của từng địa phương.

Giám sát ĐTC thường bị ảnh hưởng rất nhiều bởi yếu tố chính trị. Việc xem xét, lựa chọn kế hoạch ĐTC trung hạn và phân bổ vốn cho các dự án ĐTC nhiều khi phụ thuộc mục tiêu của các chính sách công do nhà nước đặt ra. Các chính sách công của nhà nước lại là sự phản ánh một cách sắc nét bản chất thể chế chính trị mà quốc gia đó theo đuổi.

(4) Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư

Quản lý ĐTC và đảm bảo hiệu quả ĐTC theo mục tiêu đã đặt ra là công việc rất phức tạp, đòi hỏi các cơ quan cũng như cán bộ làm công tác quản lý đầu

tư, được giao chủ đầu tư, tư vấn đầu tư phải có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức tốt. Khi năng lực quản lý yếu kém, trình độ không đáp ứng được yêu cầu công việc từ chủ đầu tư cho đến cơ quan, cán bộ làm công tác thẩm định và tư vấn đầu tư thường dẫn đến thực tế là chất lượng thiết kế các công trình không đạt yêu cầu; chất lượng dự án chưa đảm bảo... từ đó làm giảm hiệu quả ĐTC. Do đó, để góp phần nâng cao hiệu quả ĐTC thì việc nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ĐTC và tổ chức thực hiện đầu tư là không thể thiếu và phải được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục.

1.3. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát ĐTC của Quốc hội và bài học cho Việt