DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

BỘ TÀI CHÍNH BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

------

LẠI PHƯƠNG THẢO

HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI

DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2020

Công trình được hoàn thành tại Học viện Tài chính

Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS. Lê Huy Trọng 2. TS. Ngụy Thu Hiền

Phản biện 1: ...

Phản biện 2: ...

Phản biện 3:...

Luận án sẽ được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án cấp Học viện, họp tại Học viện Tài chính

Vào hồi... giờ...ngày...tháng...năm 2020

Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia và Thư viện Học viện Tài chính

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ

1. Lại Phương Thảo và Đỗ Quang Giám (2019). Kiểm toán hiệu quả của Nhật Bản: Bài học kinh nghiệm cho kiểm toán CTMTQG XDNTM của Việt Nam.

Tạp chí Nghiên cứu khoa học Kiểm toán, số 143- 9/2019, trang 83-90.

2. Ngụy Thu Hiền, Lại Phương Thảo và Vũ Thị Hải (2019). Vận dụng bản đồ nhiệt đánh giá rủi ro tiềm tàng trong kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện. Tạp chí Nghiên cứu tài chính kế toán, số 12 (197)/2019, trang 21-27.

3. Lại Phương Thảo, Ngụy Thu Hiền, Vũ Thị Hải, Bùi Thị Mai Linh (2019).

Applying the heat map: Inherent risk assessment protential in auditing. Journal of Finance & Accounting research. No. 01 (5)-2019, pp 19-27.

4. Lê Huy Trọng và Lại Phương Thảo (2017). Nhận diện rủi ro tiềm tàng trong huy động các nguồn lực tài chính cho chương trình xây dựng nông thôn mới.

Truy cập tại: Báo kiểm toán nhà nước: http://baokiemtoannhanuoc.vn/chuyen- de/nhan-dien-rui-ro-tiem-tang-trong-huy-dong-cac-nguon-luc-tai-chinh-cho- chuong-trinh-xay-dung-nong-tho-137552.

PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài

Quy trình kiểm toán nói chung và quy trình kiểm toán do kiểm toán nhà nước (KTNN) thực hiện nói riêng luôn là mối quan tâm hàng đầu của nhiều đối tượng.

Trong những năm qua, khá nhiều nhà nghiên cứu đã cố gắng phân tích, đánh giá các khía cạnh khác nhau của quy trình kiểm toán với các đối tượng kiểm toán khác nhau.

Thế nhưng, cho đến nay, quy trình kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) do KTNN vẫn chưa thống nhất và các nghiên cứu về chủ đề này vẫn tiếp tục thực hiện. Điều này là do quy trình kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện khó quan sát và đo lường, phụ thuộc vào ý trí nhà quản lý và xét đoán của từng cá nhân, do vậy khó có một quan điểm thống nhất.

CTMTQG là các chương trình đầu tư công có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Chương trình mục tiêu quốc gia về Xây dựng Nông thôn mới (CTMTQG XDNTM) là một trong hai CTMTQG đang được triển khai tại Việt Nam. Chương trình được triển khai theo nhiều giai đoạn, với chủ trương “chỉ có điểm khởi đầu mà không có điểm kết thúc”, mục tiêu cụ thể của Chương trình trong mỗi giai đoạn sẽ phục vụ mục tiêu phát triển chung của đất nước. Chương trình liên quan đến lượng vốn lớn đầu tư từ ngân sách nhà nước và nhân dân nên nhận được sự quan tâm của cả xã hội và của cả hệ thống chính trị. Tuy kết quả kiểm toán CTMTQG XDNTM đã bước đầu cung cấp các thông tin hữu ích cho Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trong tổ chức, quản lý, điều hành, thực hiện Chương trình, xong kiểm toán CTMTQG XDNTM còn gặp nhiều khó khăn, thách thức. Thực trạng này đòi hỏi cần có nhiều nghiên cứu về quy trình kiểm toán CTMTQG nói chung, quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM nói riêng theo định hướng nâng cao chất lượng thông tin do KTNN cung cấp.

Với khoảng trống về lý thuyết trong các công trình đã nghiên cứu, yêu cầu thực tiễn của KTNN, tác giả thực hiện nghiên cứu với đề tài: “Hoàn thiện quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới do kiểm toán nhà nước thực hiện“ nhằm góp phần làm sáng tỏ vấn đề đang được quan tâm về quy trình kiểm toán, đề ra các giải pháp giải quyết các vấn đề bất cập trong thực tiễn một cách hữu hiệu.

2. Tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án.

2.1. Tổng quan các nghiên cứu trong nước 2.1.1. Các nghiên cứu về CTMTQG XDNTM

(1) Các nghiên cứu về quản lý, tổ chức, triển khai CTMTQG XDNTM

CTMTQG XDNTM được tổ chức triển khai tại 63 tỉnh, thành phố trên cả nước nên đã có nhưng nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý, tổ chức, thực hiện ở một số địa phương như Phạm Hà (2011) đã chỉ ra cách thức tổ chức triển khai Chương trình ở tỉnh Quảng Ninh từ lựa chọn tiêu chí trong triển khai đến cách thực huy động sức mạnh nội lực từ cộng đồng dân cư để tỉnh sớm đạt được mục tiêu đề ra. Vũ Kiểm (2011) đã chỉ ra những định hướng điều hành, quản lý, tổ chức của Ban chỉ đạo các cấp trong triển khai thực hiện chương trình nhằm giúp Thái Bình tận dụng được những ưu thế, khắc phục được các hạn chế để đạt được mục tiêu của Chương trình trong từng giai đoạn. Bá Thăng (2011) chỉ ra những khó khăn, thách thức của tỉnh Đăk Lăk trong tổ chức, triển khai chương trình, nguyên nhân của những thách thức khiến tỉnh đang chậm tiến tiến độ XDNTM chậm so với kế hoạch chung đề ra. Thanh Tân (2011) đã nghiên cứu trường hợp tỉnh Yên Bái, Vũ Kiểm (2011) nghiên cứu ở tỉnh Thái Bình. Tất cả các nghiên cứu này đều tập trung phân tích, đánh giá đặc điểm, cách tổ chức, quản lý của từng địa phương để từ đó chỉ ra những bài học hay giải pháp cho những vấn đề còn tồn tại.

(2) Các nghiên cứu về sự phù hợp của các tiêu chí được sử dụng để đánh giá trong CTMTQG XDNTM

Các nghiên cứu gần đây trong nước về CTMTQG XDNTM đã cho thấy tầm quan trọng và ý nghĩa của Chương trình đối với sự phát triển chung của đất nước.

Theo các tác giả, CTMTQG XDNTM tuy đã đạt được những kết quả đáng kể, nhưng vẫn còn rất nhiều vấn đề cần quan tâm, đánh giá, điều chỉnh để kết quả được tạo ra từ đầu ra của Chương trình đáp ứng được mục tiêu mà Quốc hội, Chính phủ và người dân mong đợi Đỗ Kim Chung và Kim Thị Dung (2012), Liên minh Minh bạch Ngân sách (2018). Những nghiên cứu này dù không liên quan trực tiếp đến quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM của KTNN Việt Nam nhưng có ý nghĩa tham khảo rất lớn khi KTNN xác định rủi ro tiềm tàng trong quá trình kiểm toán Chương trình.

2.1.2. Các nghiên cứu về quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện

Kết quả nghiên cứu trong nước cho thấy nghiên cứu về nội dung, quy trình, phương pháp kiểm toán CTMTQG đã nhận được sự quan tâm ngày càng nhiều của các nhà nghiên cứu. Bên cạnh những nghiên cứu về quy trình kiểm toán ngân sách do

KTNN (Vương Đình Huệ, 2004); quy trình kiểm toán các dự án xây dựng cơ bản bằng vốn nhà nước do KTNN thực hiện (Trần Thị Ngọc Hân, 2012) hay xây dựng các kịch bản cho quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện trong nghiên cứu của Lê Anh Minh (2018) thì cũng có những nghiên cứu về quy trình, nội dung, phương pháp kiểm toán CTMTQG. Lê Hùng Minh và các cộng sự (2003), Nguyễn Thị Kim Dung (2016) đã chỉ ra sự cần thiết khách quan của việc kiểm toán CTMTQG XDNTM, tiêu chí chất lượng kiểm toán Chương trình cùng các yếu tố ảnh hưởng tới chất lượng kiểm toán Chương trình trong đó có yếu tố về quy trình kiểm toán. Nhưng các tác giả chưa làm rõ được những bất cập cụ thể của từng công việc trong mỗi bước của quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM. Vũ Thị Thanh Hải (2011) cho rằng kiểm toán CTMTQG thực chất là cuộc kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực của Chương trình. Nguyễn Tuấn Trung (2015) đã phát triển nghiên cứu của Nguyễn Văn Kỷ và các cộng sự (2003) và đưa ra quan điểm kiểm toán CTMTQG là cuộc kiểm toán kết hợp kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động và kiểm toán tuân thủ. Song những nghiên cứu trước đây về kiểm toán CTMTQG nói chung, CTMTQG XDNTM không nhiều. Tuy vậy, một số kết quả nghiên cứu đó đã đưa ra một hướng mới về những gọi ý cho các nghiên cứu tiếp theo về các bước thực hiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM trong mối quan hệ với tính đặc thù của Chương trình.

2.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu ngoài nước 2.2.1 Các nghiên cứu về CTMTQG XDNTM

Một số quốc gia trên thế giới cũng có các phong trào xây dựng nông thôn mới như phong trào, xây dựng “làng mới” (Saemaul Undong) ở Hàn Quốc vào những năm 60 của thế kỷ 20 (Tuấn Anh, 2012); Trung Quốc với rất nhiều chương trình phát triển nông nghiệp, nông thôn như: “chương trình đốm lửa” nhằm trang bị cho hàng triệu nông dân các tư tưởng tiến bộ về khoa học, bồi dưỡng nhân tài đốm lửa, nâng cao tố chất nông dân, “Chương trình được mùa” giúp đại bộ phận nông dân áp dụng khoa học tiên tiến, phương thức quản lý hiện đại để phát triển nông nghiệp, nông thôn, “Chương trình giúp đỡ vùng nghèo”,...(Cù Ngọc Hưởng, 2006); ngoài ra Mỹ, Nhật Bản, Thái Lan và một số nước khác cũng có các chương trình hướng tới nông nghiệp, nông thôn và nông dân. Hầu hết các nghiên cứu về CTMTQG XDNTM đang tập trung vào ý nghĩa của Chương trình đối với sự phát triển của đất nước.

2.2.2 Các nghiên cứu về quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện

Đầu thập niên 1960, từ sức ép về ý kiến kiểm toán các chương trình dự án phải cải thiện hoạt động của dự án ở các giai đoạn tiếp theo, KTNN Nhật Bản đã tiến hành

các cuộc kiểm toán hiệu quả khi kiểm toán các chương trình, dự án nhằm đánh giá tình hình thực hiện, tình hình sử dụng và kết quả trực tiếp của chương trình, dự án thông qua việc phân tích lợi ích - chi phí, và đánh giá tác động đến người hưởng thụ, tính đúng đắn và phù hợp của chương trình, dự án đối với sự thay đổi kinh tế xã hội, từ đó đề xuất các giải pháp cải thiện (Kazuki H. & Shigeru Y., 2006). Cùng trong nghiên cứu này các tác giả đã chỉ ra các bước thực hiện công việc kiểm toán, quy trình kiểm toán các chương trình dự án do KTNN Nhật Bản thực hiện là cuộc kiểm toán hiệu quả nên các tiêu chí sử dụng để đánh giá là các tiêu chí liên quan tới đầu ra và kết quả của chương trình, dự án.

Gần đây các tổ chức KTNN toàn cầu đối mặt ngày càng nhiều thách thức liên quan đến chất lượng thông tin do KTNN cung cấp. Bên cạnh việc hoàn thiện hệ thống chuẩn mức kiểm toán nhà nước quốc tế, quy trình kiểm toán cũng đã được chú trọng phát triển IDI (2009).

IDI (2012) trong Số tay hướng dẫn thực hiện chuẩn mực KTNN quốc tế cho kiểm toán hoạt động đã lấy dẫn chứng về các cuộc kiểm toán chương trình, dự án an sinh xã hội được vận dụng kiểm toán hoạt động với bốn bước trong quy trình kiểm toán nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các chương trình, dự án. Trong đó nhắn mạnh, từ những phát hiện được đưa ra thông qua bước thực hiện kiểm toán, KTNN phải đánh giá mức độ ảnh hưởng của những phát hiện đó, đồng thời đề xuất những giải pháp để các pha sau của chương trình, dự án được tốt hơn. Tài liệu này cũng bước đầu đề cập đến vấn đề xác định rủi ro kiểm toán trong kiểm toán hoạt động, để làm cơ sở vận dụng bản đồ rủi ro để đánh giá rủi ro của cuộc kiểm toán.

Nghiên cứu về quy trình kiểm toán các chương trình, dự án quốc gia, trung tâm sức khỏe và dịch vụ con người của Mỹ đã có những nghiên cứu, xây dựng quy trình kiểm toán gồm sáu bước: (1) Lập kế hoạch sơ bộ cho cuộc kiểm toán; (2) Chuẩn bị điều tra về đối tượng kiểm toán; (3) Thiết kế điều tra thu thập thông tin; (4) Thu thập và phân tích thông tin; (5) Lập báo cáo kiểm toán; (6) Đánh giá kết quả sau kiểm toán. Nghiên cứu cũng đã chỉ ra rằng sáu bước kiểm toán trên không chỉ có sự gắn kết chặt chẽ với nhau mà còn giúp tạo ra các bằng chứng kiểm toán hữu ích cho việc đưa ra các kết luận khi kiểm toán chương trình, dự án quốc gia với nội dung kiểm toán gồm kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Tuy nhiên, quy trình kiểm toán chưa chỉ ra được sự phù hợp của quy trình với đặc điểm của đối tượng được kiểm toán. (Department of Health & Human Services, 1994).

Steve G. Sutton và James C. Lampe (2012) đã có nghiên cứu tổng quan về khung đánh giá chất lượng quy trình kiểm toán. Nghiên cứu đã tổng quan các nghiên cứu trước đây về quy trình kiểm toán, khung đánh giá chất lượng của quy trình kiểm toán. Nhưng nghiên cứu mới chỉ đề cập đến những cuộc kiểm toán báo cáo tài chính mà chưa đề cập đến các cuộc kiểm toán chương trình, dự án.

Lê Anh Minh (2014) đã nêu ra chuẩn mực kiểm toán về quy trình kiểm toán khu vực công của Úc, sự định hướng của công nghệ ảnh hưởng tới quy trình kiểm toán, và các hoạt động đánh giá hiệu quả hoạt động của quy trình kiểm toán do Chính phủ Úc thực hiện, từ đó có những đề xuất mang tính chiến lược nhằm thay đổi quy trình kiểm toán của KTNN Việt Nam. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu được đưa ra dựa trên ý kiến đánh giá của các KTV Nhà nước mà chưa có sự đánh giá kết quả của quy trình kiểm toán từ phía đối tượng được kiểm toán.

Nhìn chung, trong thời gian qua các nhà nghiên cứu đã có nhiều cố gắng trong việc tiếp cận quy trình kiểm toán, công tác kiểm toán các chương trình, dự án do KTNN thực hiện nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện quy trình, công tác kiểm toán các chương trình, dự án dưới những góc độ khác nhau và đã đạt được một số kết quả nhất định. Qua đó, không những góp phần làm rõ vai trò, trách nhiệm của KTNN đối với hiệu quả hoạt động của các chương trình, dự án trong thực tiễn mà còn là nguồn học liệu có giá trị về mặt lý luận, làm tiền đề cho các nghiên cứu tiếp theo.

2.3. Kết luận chung từ các công trình nghiên cứu đã công bố và những điểm mới trong nghiên cứu của luận án

2.3.1. Các kết luận rút ra từ các công trình nghiên cứu đã công bố

Thứ nhất, chưa có sự thống nhất quan điểm về các nội dung công việc trong quy trình kiểm toán CTMTQG nói chung, quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM nói riêng. Các nội dung công việc được thực hiện trong từng bước công việc của quy trình kiểm toán còn mang tính chủ quan theo các quan điểm khác nhau.

Thứ hai, đến nay chưa có các nghiên cứu trong và ngoài nước về sự phù hợp của các nội dung công việc trong quy trình kiểm toán CTMTQG nói chung, CTMTQG XDNTM nói riêng trên cơ sở đánh giá sự hài lòng của đối tượng sử dụng thông tin do kiểm toán cung cấp.

Tóm lại, trong những năm qua nhiều tác giả đã tập trung nghiên cứu về các CTMTQG nói chung, CTMTQG XDNTM nói riêng và quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện, nhằm chỉ ra những kết quả đạt được cùng những tồn tại trong tổ chức, quản lý, thực hiện Chương trình cũng như những ưu điểm, hạn chế của quy trình kiểm toán và đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, còn thiếu những

nghiên cứu đánh giá về quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện trong điệu kiện cụ thể của Việt Nam.

2.3.2. Khoảng trống nghiên cứu và những điểm mới trong nghiên cứu của luận án

- Nghiên cứu những đặc điểm đặc trưng của CTMTQG XDNTM và KTNN, qua đó chỉ rõ những ảnh hưởng của những đặc trưng này đến quy trình kiểm toán CTMTQGXD NTM do KTNN thực hiện;

- Nghiên cứu sự phù hợp của quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM thông qua ý kiến đánh của KTV tham gia cuộc kiểm toán, KTV thuộc các đơn vị tham mưu cho Tổng KTNN về từng bước công việc trong quy trình kiểm toán. Qua đó, luận án tập trung đi sâu tìm hiểu nguyên nhân của những điểm chưa phù hợp trong quy trình, tạo cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện;

- Nghiên cứu sự hài lòng của đối tượng hưởng lợi đối với quy trình và kết quả kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện, từ đó có những đề xuất hoàn thiện quy trình, nâng cao tính hữu ích của kết quả kiểm toán do KTNN thực hiện.

3. Mục tiêu nghiên cứu của luận án.

- Hệ thống hoá, luận giải và làm rõ cơ sở lý luận về quy trình kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện.

- Phân tích, đánh giá thực trạng quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện.

- Đề xuất định hướng và hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN góp phần nâng cao chất lượng kiểm toán.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án.

 Về đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện. Để thực hiện nghiên cứu này, các đối tượng khảo sát nhằm thu thập thông tin phục vụ đề tài gồm KTV và đại diện các cơ quan tham mưu thuộc KTNN; các chuyên gia; và đại diện của các đơn vị được kiểm toán từ các Bộ, ngành trung ương đến tỉnh, huyện, xã ở Việt Nam.

 Phạm vi nghiên cứu:

Nghiên cứu được thực hiện đối với các cuộc kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện thời gian vừa qua ở Việt Nam. Nghiên cứu tập trung phân tích, đánh giá quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện tại các địa phương,

nghiên cứu không đi sâu phân tích quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM ở cấp bộ, ngành.

 Giới hạn nghiên cứu

Luận án chỉ tập trung nghiên cứu, phân tích, đánh giá quy trình kiểm toán chi tiết được thực hiện tại các địa phương mà không nghiên cứu quy trình kiểm toán đối chiếu tại các bộ, ngành do KTNN Việt Nam thực hiện đối với CTMTQG XDNTM ở Việt Nam.

5. Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp tiếp cận: Tiếp cận có sự tham gia; Tiếp cận theo quy trình; Tiếp cận theo các cấp thực hiện.

Phương pháp chọn điểm nghiên cứu: Giúp nghiên cứu xác định địa điểm nghiên cứu và đối tượng nghiên cứu phù hợp.

Phương pháp thu thập thông tin: Được sử dụng để thu thập thông tin thứ cấp và thông tin sơ cấp về từng nội dung liên quan đến quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM. Trên cơ sở các số liệu thu thập được, nghiên cứu sinh đã lựa chọn những số liệu cần thiết, phù hợp để đưa vào sử dụng.

Phương pháp tổng hợp, phân tích thông tin:

Thông tin thứ cấp và sơ cấp thu thập phục vụ cho nghiên cứu được phân loại, xử lý và tổng hợp theo hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu phục vụ cho đánh giá quy trình kiểm toán CTMTQGXDNTM do KTNN thực hiện. Sau khi đã thu thập được thông tin về thực trạng quy trình kiểm toán CTMTQGXDNTM do KTNN thực hiện, tác giả sử dụng các phương pháp phân tích số liệu như phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh, phương pháp cho điểm và xếp hạng ưu tiên.

6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Việc hoàn thành luận án có ý nghĩa khoa học và thực tiễn như sau

Về mặt lý luận: Luận án là tài liệu nghiên cứu khoa học cho các vấn đề lý luận về CTMTQG, cơ chế quản lý, hoạt động kiểm toán CTMTQG của cơ quan KTNN.

Lý luận này có thể là tiền đề và cơ sở để hình thành lý luận cho các loại kiểm toán chuyên đề được thực hiện bởi KTNN.

Về mặt thực tiễn: Luận án nghiên cứu thực trạng quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện, từ đó đề xuất một số giải pháp và kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện quy trìnhkiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện. Kết quả nghiên cứu của luận án là tài liệu hướng dẫn các đoàn KTNN trong thực hiện quy trình kiểm toán CTMTQG nói chung và chương trình MTQG XDNTM

nói riêng, cũng như điều chỉnh lại một số điểm trong các bước của quy trình kiểm toáncho phù hợp.

7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, các danh mục bảng biểu, sơ đồ, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án gồm có 3 chương:

Chương 1: Những lý luận cơ bản về quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia do kiểm toán nhà nước thực hiện.

Chương 2: Thực trạng quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia về Xây dựng Nông thôn mới do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia về Xây dựng Nông thôn mới do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.

CHƯƠNG I

NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG DO KTNN THỰC HIỆN

1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái niệm kiểm toán nhà nước

KTNN là một tổ chức chuyên nghiệp thuộc bộ máy hành chính nhà nước, còn về hoạt động KTNN là quá trình thu thập bằng chứng kiểm toán một cách khách quan, độc lập, có hệ thống nhằm xác định việc tuân thủ pháp luật trong việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Qua đó thực hiện trách nhiệm giải trình với cơ quan lập pháp, hành pháp, người dân về tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu của các chương trình, dự án có sử dụng ngân sách nhà nước.

1.1.2. Vai trò của kiểm toán nhà nước

Thứ nhất, KTNN góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước.

Thứ hai, Góp phần nâng cao việc chấp hành và hoàn thiện pháp luật về quản lý kinh tế, tài chính của nhà nước.

Thứ ba, Góp phần làm minh bạch các quan hệ kinh tế - tài chính.

Thứ tư, Góp phần nâng cao hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nước.

1.1.3. Chức năng của kiểm toán nhà nước

Chức năng chung: Chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến

Chức năng cụ thể: đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công của một quốc gia.

1.1.4. Tổ chức bộ máy kiểm toán nhà nước

(1) Mô hình tổ chức bộ máy KTNN độc lập hoàn toàn: KTNN Cộng Hòa Liên Bang Đức, Tòa thẩm kế của Cộng hòa Pháp, KTNN Tây Ban Nha, Hy Lạp, Thụy Sỹ, Bồ Đào Nha, Indonesia, và một vài nước khác.

(2) Mô hình tổ chức cơ quan KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp (chính phủ):Trung Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, Thụy Điển, Lào và một số nước khác.

(3) Mô hình tổ chức cơ quan KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp (quốc hội):

Mỹ, Nga, Anh, Đan Mạch, Úc, Hà Lan, và nhiều nước khác.

(4) Mô hình KTNN trực thuộc người đứng đầu nhà nước (Tổng thống): Hàn Quốc, Ấn Độ, Banglades, Paragoay, và một số nước khác áp dụng.

1.2. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 1.2.1. Khái niệm chương trình mục tiêu và chương trình mục tiêu quốc gia Chương trình mục tiêu: Được hiểu là chương trình đầu tư công bao gồm các dự án nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu của chính phủ ở một ngành, lĩnh vực nào đó đang có những vấn đề cấp bách cần giải quyết.

Chương trình mục tiêu quốc gia: Là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước.

1.2.2. Đặc điểm chương trình mục tiêu, chương trình mục tiêu quốc gia

Đặc điểm chương trình mục tiêu: Chương trình mục tiêu thường có phạm vi hẹp trong một ngành hoặc một vùng lãnh thổ nhất định, tầm ảnh hưởng của chương trình do vậy cũng bó hẹp trong một phạm vi nhất định, nội dung chuyên sâu theo vấn đề cần giải quyết ở từng vùng hay lĩnh vực, thời gian thực hiện chương trình có thể trong nhiều năm.

Đặc điểm chương trình mục tiêu quốc gia:

- Về nội dung: CTMTQG bao gồm các chương trình phát triển bền vững gắn với chiến lược phát triển toàn diện của đất nước trong một giai đoạn cụ thể, ảnh hướng sâu rộng đến đời sống người dân.

- Cơ cấu nguồn vốn: vốn thực hiện CTMTQG thường từ nhiều nguồn như:

Nguồn ngân sách trung ương; Nguồn ngân sách địa phương; Nguồn lực huy động hợp pháp từ các tổ chức, doanh nghiệp và cộng đồng; Nguồn vốn tín dụng; và

nguồn lồng ghép từ các chương trình, dự án khác nên việc quản lý sẽ hết sức phức tạp, đòi hỏi phải có sự quản lý, điều hành một cách khoa học.

- Quy chế quản lý, điều hành: Công tác quản lý, điều hànhCTMTQG từ cấp trung ương đến địa phương với quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của từng đơn vị.

1.3. QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

Thứ nhất, chuẩn bị kiểm toán

(1) Lập, phê duyệt và gửi đề cương khảo sát; (2) Thu thập thông tin về CTMTQG; (3) Đánh giá thông tin đã thu thập và hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán; (4) Xác định rủi ro kiểm toán và trọng yếu/trọng tâm kiểm toán;

(5) Lập kế hoạch kiểm toán.

Thứ hai, thực hiện kiểm toán

KTV triển khai các nội dung đã được thiết lập trong kế hoạch kiểm toán tổng quát nói chung và kế hoạch kiểm toán chi tiết nói riêng, thông qua các phương pháp, kỹ thuật kiểm toán nhằm thu thập các bằng chứng kiểm toán một cách đầy đủ, đáng tin cậy để làm cơ sở đưa ra các kết luận kiểm toán.

Thứ ba, lập và gửi báo cáo kiểm toán

KTV phải tổng hợp tất cả các bằng chứng kiểm toán đã được thu thập nhằm đưa ra những nhận xét, đánh giá về nội dung của CTMTQG được kiểm toán, để từ đó lập biên bản kiểm toán, báo cáo kiểm toán.

Thứ tư, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán

Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán là bước công việc riêng có của KTNN. Hoạt động này thể hiện thẩm quyền cũng như trách nhiệm của KTNN trong đánh giá việc thực hiện các kết luận và kiến nghị KTNN đã đưa ra cho đơn vị được kiểm toán và việc giải quyết các vấn đề đã nêu trong báo cáo kiểm toán đối với các bên có liên quan.

1.4. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA CHO VIỆT NAM

1.4.1. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới khi kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia

1.4.1.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản 1.4.1.2. Kinh nghiệm của Australia 1.4.1.3. Kinh nghiệm của Trung quốc

1.4.2. Bài học kinh nghiệm khi thực hiện kiểm toán CTMTQG nói chung và CTMTQG XDNTM nói riêng

Một là, Xác định phạm vi, nội dung kiểm toán phù hợp với khả năng thực hiện, tập trung vào những vấn đề lớn mang tính quyết định đến hiệu quả của chương trình, tránh dàn trải, làm phân tán nguồn lực, giảm chất lượng, hiệu quả kiểm toán;

Hai là, cần bố trí thời gian và nhân sự hợp lý để kiểm toán viên có thể đi sâu đánh giá tình hình thực hiện, đánh giá tình hình sử dụng đầu ra của chương trình, dự án, đánh giá kết quả và đánh giá khả năng thích ứng của chương trình trong sự phát triển của kinh tế-xã hội;

Ba là, KTNN cần sử dụng phương pháp chuyên gia thuộc các chuyên ngành có liên quan đến các dự án trong CTMTQG để trao đổi, chia sẻ kinh nghiệm trong đánh giá các dự án cụ thể cũng như đánh giá chung về chương trình. Trong trường hợp cần thiết, có thể ký hợp đồng chuyên gia đối với những phần hành công việc mang tính kỹ thuật cao như xây dựng các tiêu chí đánh giá;

Bốn là, để minh bạch hóa quá trình kiểm toán, đồng thời giúp KTV có thêm thông tin tham khảo, KTNN cần làm áp dụng công nghệ thông tin trong cập nhật nhật ký điện tử, báo cáo tiến độ của các đoàn kiểm toán, yêu cầu các tổ kiểm toán rà soát lại những công việc của tổ, quy trách nhiệm đến từng cá nhân khi nội dung kiểm toán bị bỏ sót;

Năm là, coi trọng cộng tác tổ chức đánh giá, rút kinh nhiệm sau mỗi đợt kiểm toán để rà soát, đánh giá kỹ những mặt còn hạn chế để rút kinh nghiệm trước khi tiến hành kiểm toán các đợt tiếp theo.

Sáu là, triển khai khảo sát lấy ý kiến về mức độ hài lòng của các đối tượng sử dụng thông tin từ kết quả kiểm toán CTMTQG để đánh giá hiệu quả của các cuộc kiểm toán.

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN

2.1. KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM Ở VIỆT NAM 2.1.1. Khái quát về CTMTQG XDNTM ở Việt Nam

2.1.1.1. Chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng Nông thôn mới ở Việt Nam CTMTQG XDNTM ở Việt Nam là chương trình gồm tập hợp các dự án có sự đầu tư của chính phủ, liên quan với nhau để thực hiện mục tiêu xây dựng nông thôn Việt Nam có kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại; cơ cấu kinh tế và các hình thức

tổ chức sản xuất hợp lý, gắn nông nghiệp với phát triển nhanh công nghiệp, dịch vụ, đô thị theo quy hoạch; xã hội nông thôn ổn định, giàu bản sắc văn hoá dân tộc; dân trí được nâng cao, môi trường sinh thái được bảo vệ; hệ thống chính trị ở nông thôn dưới sự lãnh đạo của Đảng được tăng cường.

2.1.1.2. Đặc điểm CTMTQG XDNTM và ảnh hưởng của những đặc điểm này đến quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện

a/ Đặc điểm CTMTQG XDNTM

Thứ nhất, chủ thể: CTMTQG XDNTM lấy xã làm đơn vị cơ bản khi triển khai, trong quá trình tổ chức, quản lý, thực hiện phải lấy người dân nông thôn làm chủ thể.

Thứ hai, nội dung: CTMTQG XDNTM được cụ thể hóa bằng 11 nội dung (Chính phủ, 2010): (1) Quy hoạch xây dựng nông thôn mới; (2) Phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội; (3) Chuyển dịch cơ cấu, phát triển kinh tế, nâng cao thu nhập; (4) Giảm nghèo và an sinh xã hội; (5) Đổi mới và phát triển các hình thức tổ chức sản xuất có hiệu quả ở nông thôn; (6) Phát triển giáo dục - đào tạo ở nông thôn; (7) Phát triển y tế, chăm sóc sức khỏe cư dân nông thôn; (8) Xây dựng đời sống văn hóa, thông tin và truyền thông nông thôn; (9) Cấp nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn; (10) Nâng cao chất lượng tổ chức Đảng, chính quyền, đoàn thể chính trị - xã hội trên địa bàn; (11) Giữ vững an ninh, trật tự xã hội nông thôn.

Thứ ba, Cơ cấu nguồn vốn: Chương trình được triển khai với quy mô ngân sách lớn bao gồm nguồn ngân sách địa phương, ngân sách trung ương, nguồn vốn tín dụng, nguồn vốn từ người dân và nguồn khác. Ngoài ra Chương trình cũng sử dụng nguồn vốn lồng ghép từ các chương trình, dự án khác nên việc quản lý sẽ hết sức phức tạp, đòi hỏi phải có sự quản lý, điều hành một cách khoa học, chặt chẽ.

Thứ tư, Quy chế quản lý, điều hành: CTMTQG XDNTM được quản lý, điều hành bởi nhiều cấp từ trung ương tới địa phương.

b/ Khái quát kết quả thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam

Qua gần 10 năm triển khai chương trình, bộ mặt, đời sống của người dân nông thôn đã có những bước chuyển biến tích cực là thực tế không thể phủ nhận. Cụ thể mức độ thực hiện 19 tiêu chí của CTMTQG XDNTM theo số liệu tổng hợp của Văn phòng điều phối chương trình NTM Trung ương.

Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, quá trình triển khai chương trình XDNTM cũng chỉ ra một số tồn tại ở các địa phương. Những hạn chế này là vấn đề khó tránh khỏi và yêu cầu các khu vực cần từng bước tháo gỡ như vấn đề ô nhiễm môi trường nông thôn, tệ nạn xã hội, cơ sở hạ tầng, tính bền vững của chương

trình,… để đảm bảo việc xây dựng nông thôn mới tại địa phương mình được diễn ra một cách bền vững.

c/ Đặc điểm CTMTQG XDNTM ảnh hưởng đến quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện

CTMTQG XDNTM là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, y tế, giáo dục,... để thực hiện một số mục tiêu về nông nghiệp, nông thôn và nông dân gắn với chiến lược phát triển kinh tế, xã hội chung của đất nước trong giai đoạn 2010-2020 và các giai đoạn tiếp theo. Để đạt được các mục tiêu đề ra CTMTQG XDNTM đã tiến hành triển khai nhiều chương trình, dự án với kinh phí đầu tư lớn từ nguồn ngân sách nhà nước, tín dụng và huy động từ doanh nghiệp, người dân và các tổ chức cá nhân khác. Với chủ thể của Chương trình là Nhà nước và người dân nên đối tượng kiểm toán phải bao gồm cả kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động để đảm bảo ý kiến kiểm toán sẽ góp phần hoàn thiện pháp luật về quản lý, điều hành Chương trình, minh bạch hóa các mối quan hệ kinh tế khi triển khai, còn nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả và sự hữu hiệu trong việc quản lý, sử dụng các nguồn vốn của Chương trình cũng như các mục tiêu của Chương trình đã đề ra trong từng giai đoạn. Tuy nhiên, CTMTQG XDNTM là chương trình có nguồn vốn được lồng ghép với nhiều chương trình dự án khác, lại có quy mô lớn, thời gian triển khai dài nên một số vấn đề của Chương trình đã được các cuộc kiểm toán khác thực hiện, với điều kiện nguồn lực có hạn, KTNN cần cân nhắc đánh giá cụ thể rủi ro tiềm tàng của Chương trình xác định mục tiêu kiểm toán Chương trình trên cơ sở những căn cứ kiểm toán là các văn bản pháp luật có liên quan kể cả sổ tay hướng dẫn tổ chức, quản lý, triển khai Chương trình.

2.1.1. Khái quát về kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện

Với tính chất quan trọng và mức độ ảnh hưởng lớn, CTMTQG XDNTM là một trong những đối tượng được KTNN dành nhiều nguồn lực để đánh giá. Do tính chất phức tạp của Chương trình, KTNN đã giao cho KTNN chuyên ngành I chủ trì và tiến hành kiểm toán thử lần đầu tiên tại hai địa phương là thành phố Hà Nội và tỉnh Bắc Ninh năm 2013 (KTNN, 2013). Đây là những cuộc kiểm toán tiền đề làm cơ sở xây dựng quy trình kiểm toán trên diện rộng nhằm đánh giá công tác quản lý, tổ chức thực hiện, triển khai Chương trình tại các bộ, ngành và địa phương trong các năm tiếp theo vào năm 2015 và 2016.

2.1.2.1. Mục tiêu kiểm toán

Với vài trò, chức năng và vị thế của mình, KTNN mong muốn cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ những thông tin toàn diện, có hệ thống về thực trạng quản lý, điều hành, tổ chức, thực hiện CTMTQG XDNTM, tổng kiểm toán nhà được đã phê duyệt quyết định kiểm toán Chương trình với mười một mục tiêu cụ thể.

2.1.3.2. Nội dung kiểm toán

CTMTQG XDNTM bao gồm nhiều dự án lớn liên quan đến nhiều lĩnh vực như kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, giáo dục, xây dựng, y tế; liên quan đến nhiều bộ, ngành từ trung ương đến địa phương; được triển khai tại tất cả các tỉnh, thành phố ở Việt Nam do vậy nội dung kiểm toán được KTNN cụ thể hóa cho từng đơn vị được kiểm toán.

Nhưng dù kiểm toán tại trung ương hay địa phương, kiểm toán tại các bộ, ngành hay tỉnh, huyện xã thì nội dung kiểm toán Chương trình đều gồm kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động (KTNN, 2016e).

2.1.3.3. Kỹ thuật kiểm toán

Để thực hiện các nội dung của cuộc kiểm toán CTMTQG XDNTM, KTNN đã sử dụng các công cụ kỹ thuật cơ bản chung của kiểm toán như: Đối chiếu, phân tích, so sánh, chọn mẫu...

Ngoài ra, do đặc thù của CTMTQG XDNTM là Chương trình lấy người dân làm chủ thể nên KTNN có sử dụng công cụ phỏng vấn bằng bảng hỏi có sẵn để phục vụ kiểm toán. KTNN cũng các kỹ thuật như: Kiểm tra hiện trường, tính toán lại khối lượng từ bản vẽ hoàn công, thiết kế để so sánh với quyết toán A-B, giá trúng thầu theo quy trình kiểm toán dự án đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản như những công cụ đắc lực khi kiểm toán.

2.2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN

2.2.1. Thực trạng bước chuẩn bị kiểm toán

Thứ nhất, khảo sát và thu thập thông tin về CTMTQG XDNTM - Thu thập thông tin tổng quát về CTMTQG XDNTM;

- Thông tin về hệ thống kiểm soát nội bộ của CTMTQG XDNTM như: cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của bộ máy quản lý Chương trình (trách nhiệm của các bộ, ngành Trung ương, trách nhiệm của các Sở ban ngành địa phương...); các văn bản pháp lý về quản lý và điều hành Chương trình; quy chế quản lý nội bộ của đơn vị về giám sát, thực hiện, nghiệm thu, thanh quyết toán; công tác quản lý tài chính, kế toán như chính sách kế toán áp dụng, tổ chức bộ máy kế toán, tổ chức hạch toán kế toán;

- Thông tin khác có liên quan như: Sự thay đổi về tổ chức bộ máy tại các cơ

quan, đơn vị được ngân sách cấp tỉnh cấp kinh phí; Những sai sót, gian lận phát hiện từ các cuộc kiểm toán trước, các cơ quan thanh tra, kiểm tra có liên quan; Những tranh chấp về kinh tế, khiếu kiện liên quan đến đơn vị được kiểm toán; Những thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề gây bức xúc trong xã hội, đơn thư khiếu nại có liên quan đến cá nhân, tổ chức trong quản lý, sử dụng vốn của Chương trình.

Thứ hai, đánh giá các thông tin thu thập được và hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán

- Đánh giá thông tin và hệ thống kiểm soát nội bộ: KTV đánh giá việc phân công, phân cấp chức năng và nhiệm vụ của các đơn vị quản lý, thực hiện Chương trình: có đảm bảo rõ ràng, hợp lý, thuận lợi cho quá trình thực hiện không. Đồng thời đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý, điều hành của đơn vị như: các biến động về kinh tế, chính sách, quy chế của đơn vị, sự thay đổi về nhân sự, mức độ phức tạp của Chương trình.

- Đánh giá khái quát tình hình thực hiện Chương trình: Cần phân tích, đánh giá tình hình đặc điểm của Chương trình từ khi bắt đầu thực hiện, đến thời điểm kiểm toán; nguồn vốn thực hiện và cơ chế quản lý, phân bổ, lồng ghép nguồn vốn của Chương trình; đánh giá sơ bộ hiệu quả kinh tế, xã hội của Chương trình.

Thứ ba, xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán

Xác định trọng yếu: Từ kết quả phân tích, đánh giá khái quát về tình hình thực hiện Chương trình cũng như hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán, KTV xác định những vấn đề trọng yếu khi kiểm toán CTMTQG XDNTM gồm: (1) Công tác tổ chức, chỉ đạo thực hiện Chương trình; (2) Việc chấp hành các chế độ, chính sách trong quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, chế độ tài chính - kế toán.

(3) Việc chấp hành các quy định khác của Chương trình như đánh giá những bất cập trong quá trình thực hiện 19 tiêu chí trong bộ tiêu chí quốc gia so với điều kiện thực tế ở các vùng địa phương.

Xác định rủi ro kiểm toán:

- Rủi ro tiềm tàng: Rủi ro tiềm tàng được đánh giá cao, nhưng KTV chưa chỉ ra các rủi ro tiềm tàng cụ thể đang tiềm ẩn trong từng đặc điểm của chương trình, để làm cơ sở lập kế hoạch thực hiện kiểm toán cho phù hợp. Dù rủi ro tiềm tàng được đánh giá cao nhưng cuộc kiểm toán được thực hiện bởi KTV thuộc 13 KTNN khu vực dưới sự phụ trách chung của KTNN chuyên ngành II nên việc kiểm soát chất lượng KTV trong đoàn các đoàn kiểm toán là rất khó.

- Rủi ro kiểm soát: Rủi ro kiểm soát được các tổ kiểm toán xác định là cao dựa trên sự đánh giá các thông tin đã được khảo sát về hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán. Tuy nhiên, rủi ro tiềm tàng một cách cụ thể dựa trên đặc điểm của chương trình nên rủi ro kiểm soát cũng mới chỉ được KTV đánh giá một cách khá chung chung, chưa chỉ ra được các quy chế kiểm soát cần có để có thể ngăn chặn hay phát hiện các rủi ro tiềm tàng, từ đó có những đánh giá về chất lượng hệ thống kiểm soát nội bộ tại đơn vị được kiểm toán cũng như xác định mức rủi ro kiểm soát ở từng đơn vị được được kiểm toán.

- Rủi ro phát hiện: Từ kết quả đánh giá, xác định rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm soát của CT NTM đều ở mức cao, nên rủi ro phát hiện được xác định ở mức rất thấp để đảm bảo rủi ro của toàn cuộc kiểm toán ở mức độ có thể chấp nhận được. Như vậy, với việc không đánh giá được mức độ rủi ro cụ thể ở từng nội dung cần được kiểm toán, chỉ xác định mức độ rủi ro phát hiện cần đạt được là ở mức rất thấp đã làm cho kế hoạch kiểm toán dàn trải, khó khăn trong việc bố trí nhân sự hiệu quả.

Thứ tư, lập kế hoạch kiểm toán

Trên cơ sở phân tích đánh giá trọng yếu và rủi ro của cuộc kiểm toán, Đoàn kiểm toán tiền hành lập kế hoạch kiểm toán trình lãnh đạo KTNN phê duyệt, kế hoạch kiểm toán bao gồm những nội dung như:Mục tiêu kiểm toán; Nội dung kiểm toán: kiểm toán tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí; kiểm toán tình tuân thủ chính sách, chế độ, pháp luật của Nhà nước; kiểm toán công tác quản lý, chỉ đạo thực hiện chương trình, kiểm toán tình hình thực hiện các nội dung, mục tiêu Chương trình, kiểm toán tính kinh tế, đánh giá hiệu quả xã hội, hiệu lực của Chương trình.

Kế hoạch kiểm toán cũng xác định phạm vi; giới hạn kiểm toán; tiêu chuẩn đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực của Chương trình; phương pháp kiểm toán; kế hoạch nhân sự.

2.2.2. Thực trạng bước thực hiện kiểm toán

Kiểm toán tài chính: Nội dung kiểm toán tài chính các đoàn kiểm toán CTMTQG XDNTM đã thực hiện tương đối bài bản, bám sát vào nội dung được hướng dẫn trong đề cương kiểm toán như kiểm toán nguồn kinh phí; kiểm toán việc sử dụng và quyết toán kinh phí.

Kiểm toán tuân thủ: Thực hiện kiểm toán tuân thủ trong kiểm toán CTMTQG XDNTM KTV đã tiến hành kiểm toán việc lập, phân bổ dự toán; kiểm toán việc chấp hành dự toán; và kiểm toán việc quyết toán ngân sách.

Kiểm toán hoạt động: Để thực hiện nội dung kiểm toán hoạt động trong kiểm toán CTMTQG XDNTM KTV đã tiến hành kiểm toán tính hình thực hiện nội dung và mục tiêu của chương trình; kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực.

Tuy kế hoạch kiểm toán đã xây dựng các tiêu chí đánh giá trong kiểm toán hoạt động nhưng trong giai đoạn thực hiện kiểm toán việc sử dụng các tiêu chí đó trong đánh giá còn rất khiêm tốn và hạn chế.

2.2.3. Thực trạng bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán

Kiểm toán CTMTQG XDNTM được thực hiện bởi nhiều đoàn, nhiều tổ kiểm toán nên khi kết thúc kiểm toán, tổ trưởng các tổ kiểm toán lập dự thảo báo cáo kiểm toán trên cơ sở tổng hợp các kết quả kiểm toán theo biên bản biên toán đã có thống nhất trong tổ về nội dung đánh giá, kết luận kiểm toán. Dự thảo báo cáo kiểm toán sẽ được trưởng đoàn kiểm toán xem xét và giải quyết những vấn đề còn tồn tại trước khi lập báo cáo kiểm toán của đoàn. Thủ trưởng đơn vị được giao nhiệm vụ kiểm toán sau đó tổ chức thẩm định, xét duyệt báo cáo kiểm toán tại đơn vị trước khi gửi cho Vụ Tổng hợp, Vụ Pháp chế, Vụ Chế độ & Kiếm soát chất lượng kiểm toán để kiểm soát, thẩm định theo quy định hiện hành; đồng thời gửi KTNN chuyên ngành II để tham gia cùng với 03 Vụ tham mưu thẩm định trình lãnh đạo KTNN cho ý kiến chỉ đạo trước khi tổ chức thông báo kết quả kiểm toán và phát hành báo cáo kiểm toán.

2.2.4. Thực trạng bước theo dõi thực hiện kết luận, kiến nghị của kiểm toán Theo dõi thực hiện kiến nghị kiểm toán có ảnh hưởng lớn đến tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động kiểm toán của KTNN nói chung và kiểm toán CT NTM nói riêng.

KTNN chuyên ngành II là đơn vị được KTNN tin tưởng giao chủ trì cuộc kiểm toán CT NTM, luôn quan tâm, chú trọng và xem công tác quản lý, theo dõi và kiểm tra thực hiện kiến nghị là một trong những nhiệm vụ quan trọng, từ đó có những chỉ đạo, định hướng và giải pháp kịp thời để nâng cao chất lượng của giai đoạn này. KTNN chuyên ngành II sau khi kiểm tra viêc thực hiện các kiến nghị của kiểm toán, thường xuyên đôn đốc việc tiếp tục thực hiện. Đối với các trường hợp kết quả thực hiện kiến nghị thấp, đơn vị đã phát hành công văn, đặt lịch làm việc, cử lãnh đạo cơ quan cùng với cán bộ Phòng Tổng hợp, KTV đã trực tiếp kiểm toán đến trao đổi, tìm hiểu, phân tích rõ hơn nguyên nhân đơn vị chưa thực hiện, làm cơ sở báo cáo lãnh đạo KTNN, đồng thời tìm giải pháp giải quyết những tồn tại.

2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM MỚI DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

2.3.1. Những thành tựu đạt được

Bước chuẩn bị kiểm toán: Chuẩn bị kiểm toán là bước vô cùng quan trọng trong quy trình kiểm toán. Để chuẩn bị cho cuộc kiểm toán CTMTQG XDNTM, KTNN đã thực hiện thí điểm tại hai tỉnh là Bắc Ninh và Hà Nội năm 2013, làm căn cứ cho việc xây dựng và ban hành phương án tổ chức kiểm toán toàn diện vào năm 2015 và năm

2016 do KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực thực hiện. Thực hiện tốt kế hoạch trung hạn nên hoạt động kiểm toán CTMTQG XDNTM có sự thống nhất cao trong toàn ngành, không chỉ giúp giảm tối đa sự ảnh hưởng của hoạt động kiểm toán Chương trình đến việc thực hiện nhiệm vụ chung của từng đơn vị, mà còn giúp nâng cao hiệu quả của quy trình kiểm toán khi thực hiện kiểm toán lồng ghép. Cụ thể, trong điều kiện chất lượng đội ngũ cán bộ phụ trách CTMTQG XDNTM tại các địa phương còn hạn chế cả về trình độ chuyên môn và kinh nghiệm tổ chức thực hiện Chương trình, trên cơ sở thông tin đã thu thập được và kỹ thuật điều tra hệ thống, KTNN đã đánh giá rủi ro kiểm soát ở mức độ cao mà không mất thời gian cho các thủ tục kiểm toán như kiểm tra chi tiết về kiểm soát hay xem tính tính liên tục của hệ thống kiểm soát nội bộ. Điều này sẽ giúp KTNN lập kế hoạch kiểm toán phù hợp với đặc điểm của đối tượng kiểm toán.

Bước thực hiện kiểm toán: Các bước công việc kiểm toán được thiết kế rõ ràng, hệ thống kiểm soát chất lượng kiểm toán của KTNN được thiết lập và duy trì xuyên suốt giai đoạn thực hiện kiểm toán CTMTQG XDNTM đã giúp cuộc kiểm toán bám sát mục tiêu, trọng tâm mà đề cương kiểm toán đã đề ra. Hệ thống kiểm soát chất lượng kiểm toán của KTNN được thiết lập và duy trì xuyên suốt cuộc kiểm toán CTMTQG XDNTM đã giúp cuộc kiểm toán được thực hiện theo đúng mục tiêu, trọng tâm mà đề cương kiểm toán đã đề ra, dù cuộc kiểm toán được tổ chức bởi nhiều đoàn, do cả KTNN chuyên ngành và KTNN các khu vực cùng thực hiện. Luôn duy trì chế độ báo cáo định kỳ về tiến độ và kết quả kiểm toán để nhằm đảm bảo Trưởng Đoàn kiểm toán và Tổ trưởng Tổ kiểm toán luôn sát sao với những diễn biến của hoạt động kiểm toán, để kịp thời xử lý, tháo gỡ những tình huống phát sinh trong quá trình kiểm toán, tránh làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc. Đồng thời KTNN cũng đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán như sử dụng nhật ký kiểm toán điện tử để kiểm soát tiến độ và chất lượng cuộc kiểm toán.

Bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán: Bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán CTMTQG XDNTM được KTNN xây dựng một cách rõ ràng đảm bảo quyền và trách nhiệm của các bên liên quan. KTNN đã phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành, Ban chỉ đạo CTMTQG XDNTM Trung ương, Ban chỉ đạo CTMTQG XDNTM địa phương và chính quyền địa phương trong công tác lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán nhằm đảm bảo kết quả kiểm toán phù hợp với thực trạng tổ chức, quản lý, chỉ đạo, triển khai Chương trình thông qua các bằng chứng kiểm toán đã được thu thập. Nhờ đó, kết quả kiểm toán CTMTQG XDNTM giai đoạn 2010 – 2015 do KTNN thực hiện đã chỉ rõ một số tồn tại, hạn chế trong quá trình tổ chức, quản lý, thực hiện Chương trình thông qua những số liệu tăng thu, giảm chi, cũng như những kiến nghị hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật trong tổ chức, thực hiện Chương trình, cùng việc kiến nghị,

sửa đổi hệ thống tiêu chí, nội dung trong bộ tiêu chuẩn NTM chưa phù hợp với thực tế, hay thông tin cảnh báo về tính trạng nợ đọng xây dựng cơ bản trong XDNTM đã góp phần tạo được sự quan tâm của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan chức năng, dư luận và công chúng đến việc thực hiện hiệu quả CTMTQG XDNTM.

Bước theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán:

CTMTQG XDNTM là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, được đông đảo nhân dân quan tâm, Chương trình được thực hiện qua nhiều giai đoạn trong đó giai đoạn được kiểm toán là gia đoạn đầu tiên. Do vậy việc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN đối với các đơn vị, cá nhân có liên quan được KTNN thực hiện chặt chẽ, đảm bảo đúng quy định của pháp luật. Hiểu được sự kỳ vọng của Đảng, Quốc hội, chính phủ, các bộ, ngành, địa phương và người dân đối với thông tin do KTNN cung cấp về CTMTQG XDNTM nên công khai kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN được thực hiện hàng năm, có định hướng theo những vấn đề mà xã hội quan tâm.

2.3.2. Những hạn chế còn tồn tại 2.3.2.1. Bước chuẩn bị kiểm toán

Để làm cơ sở cho đánh giá các hạn chế, bất cập trong bước chuẩn bị kiểm toán, nghiên cứu tiến hành tham vấn ý kiến của các kiểm toán viên tham gia trong các cuộc kiểm toán và từ các đơn vị tham mưu của KTNN về tính phù hợp trên các khía cạnh của giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán.

Thứ nhất, công tác chuẩn bị kiểm toán chưa được thực sự quan tâm đúng mức;

Thứ hai, Xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán chưa hợp lý;

Thứ ba, xác định mục tiêu cuộc kiểm toán chừa phù hợp với điều kiện nguồn lực nên tính khả thi không cao.

2.3.2.2. Bước thực hiện kiểm toán

Sử dụng các kỹ thuật kiểm toán để thu thập bằng chứng kiểm toán, phát triển các phát hiện kiểm toán nhằm đưa ra kết luận kiểm toán là nội dung chính của giai đoạn thực hiện kiểm toán. Để làm rõ hơn những hạn chế, bất cập trong giai đoạn thực hiện kiểm toán, nghiên cứu đã tham vấn ý kiến của các KTV KTNN về tính phù hợp của quy trình kiểm toán ở giai đoạn này. Kết quả đánh giá cho thấy, hoạt động kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ cơ bản đã phù hợp với mục tiêu, nội dung và các kết luận của kiểm toán đáp ứng được yêu cầu. Vì vậy mức điểm bình quân đánh giá cho kiểm toán tài chính là 4,1 điểm (phù hợp) và kiểm toán tuân thủ là 4,0 điểm (phù hợp). Tuy nhiên, đối với kiểm toán hoạt động khi đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả

và tính hiệu lực trong quy trình thực hiện kiểm toán CTMTQG XDNTM được đánh giá là tính phù hợp còn thấp (mức điểm bình quân là 3,4, ít phù hợp).

2.3.2.3. Bước lập, xét duyệt báo cáo kiểm toán

- Một số đoàn kiểm toán kết quả kiểm toán chưa phản ánh hết nội dung của bằng chứng kiểm toán nên chất lượng báo cáo kiểm toàn còn chưa cao trong một số cuộc kiểm toán.

- Một số phát hiện kiểm toán còn thiếu bằng chứng thuyết phục hay nội dung kiểm toán và số liệu phản ánh còn thiếu tính thống nhất, logic, dẫn đến một số đoàn phải thay đổi kết quả và kiến nghị kiểm toán.

- Một số tổ kiểm soát chất lượng kiểm toán chưa làm hết vai trò và trách nhiệm của mình trong việc thẩm định dự thảo báo cáo kiểm toán nên một số báo cáo kiểm toán vẫn tồn tại những sai sót như: sai tên huyện được chọn mẫu kiểm toán, kết luận kiểm toán còn chung chung chưa rõ cơ sở pháp lý,…

- Một số đoàn kiểm toán chưa thực hiện nghiêm túc việc chỉnh sửa, giải trình kết luận của các Vụ tham mưu và lãnh đạo KTNN trước khi gửi đơn vị được kiểm toán về kết quả kiểm toán chương trình.

2.3.2.4. Bước theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán Hầu hết các đoàn kiểm tra mới chỉ tập trung vào việc kiểm tra việc thực hiện các kiến nghị xử lý tài chính mà chưa sát sao kiểm tra việc chấn chỉnh công tác quản lý, tổ chức, thực hiện Chương trình, cũng như kiến nghị về việc thu hồi quyết định công nhận đạt chuẩn NTM cho các xã còn “nợ” tiêu chí. Các đoàn kiểm tra cũng chưa tiến hành đánh giá, phân tích rõ nguyên nhân của việc các đơn vị chưa thực hiện kiến nghị kiểm toán (do đơn vị có tình không thực hiện kiến nghị hay kiến nghị của KTNN chưa thỏa đáng), để từ đó có những đề xuất nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung và chất lượng thực hiện kiến nghị kiểm toán nói riêng.

2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện

Một là, sự chồng chéo, chậm trễ, chưa rõ ràng của một số văn bản hướng dẫn quản lý, tổ chức, thực hiện CTMTQG XDNTM.

Hai là, Tư duy cũ, một số bộ phận cho rằng những số liệu về CTMTQG XDNTM là số liệu bí mật quốc gia không nên công khai và KTNN chỉ nên xem xét các nội dung có liên quan đến tài sản công.

Ba là, Quy trình kiểm toán nói chung, phương pháp tiếp cận, phương pháp đánh giá rủi ro kiểm toán nói riêng đối với các chương trình phức tạp như CTMTQG XDNTM vẫn chưa theo sát thực tiễn.

Bốn là, KTNN Việt Nam vẫn còn một bộ phận cán bộ bị ảnh hưởng bởi cơ chế quản lý kiểu cũ, chưa sẵn sàng chuyển đổi theo cơ chế quản lý hiện đại, vận dụng các phương pháp, kỹ thuật mới trong kiểm toán cũng như sử dụng công nghệ thông tin trong quản lý và thực hiện kiểm toán.

CHƯƠNG III

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN

3.1. ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CỦA KTNN THỜI GIAN TỚI VÀ YÊU CẦU, NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM DO KTNN VIỆT NAM THỰC HIỆN

3.1.1. Định hướng phát triển của kiểm toán nhà nước thời gian tới

KTNN xác định nội dung cơ bản của Chiến lược phát triển giai đoạn 2020-2030 và tầm nhìn 2035 gồm:

1. Đảm bảo thể chế hóa đầy đủ và toàn diện các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về phát triển KTNN; tuân thủ các quy định của pháp luật, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế- xã hội của đất nước;

2. Phát triển KTNN phải đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ quốc tế và điều kiện thực tiễn của Việt Nam; là thành viên có trách nhiệm trong việc thúc đẩy sự phát triển lĩnh vực kiểm toán công trong khu vực và thế giới;

3. Bảo đảm tính độc lập cao đối với hoạt động KTNN; tương xứng vị trí, vai trò của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính, tài sản công cao nhất của Nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật;

4. Phát triển KTNN phải gắn với cuộc cách mạng công nghệ 4.0, trong đó việc ứng dụng công nghệ thông tin trong mọi hoạt động của KTNN phải được coi là nhiệm vụ thường xuyên, liên tục, trong cả trước mắt và lâu dài.

3.1.2. Yêu cầu và nguyên tắc hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện

3.1.2.1. Yêu cầu hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện

(1) Phải đảm bảo chất lượng kiểm toán, chất lượng các ý kiến kiểm toán thông qua việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận độ tin cậy trong thực hiện của chương trình MTQG XDNTM, đồng thời tư ván có giá trị, hữu hiệu cho các cấp quản lý.

(2) Thỏa mãn yêu cầu của các cơ quan quản lý (Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Chính phủ, ngành, địa phương) và các tổ chức thực hiện chương trình xây dựng NTM và nhân dân.

(3) Đáp ứng yêu cầu của ứng dụng công nghệ thông tin và yê ucầu cách mạng công nghệ số, cách mạng công nghiệp 4.0.

(4) Đáp ứng yêu cầu Hội nhập kinh tế quốc tế, sự hài hòa với nguyên tắc, thông lệ và chuẩn mực kiểm toán quốc tế.

3.1.2.2. Nguyên tắc hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN Việt Nam thực hiện

(1) Nguyên tắc tuân thủ: Tuân thủ Luật pháp Tài chính-Kế toán-Kiểm toán, chuẩn mực và các quy định về kiểm toán…

(2) Nguyên tắc phù hợp: Phù hợp đặc điểm, tính chất, cơ chế thực hiện và cơ chế quản lý CTMTQG XDNTM.

(3) Nguyên tắc khả thi: Các giải pháp hoàn thiện phải có tính khả thi, có thể áp dụng được trong thực tế.

(4) Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả: Giải pháp được triển khai với chi phí thấp nhất, đem lại kết quả và hiệu quả cao nhất có thể.

3.2. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CTMTQG XDNTM DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN

3.2.1Quan điểm về hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM do KTNN thực hiện

3.2.1.1. Hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM để nâng cao trách nhiệm giải trình của KTNN

Để nâng cao trách nhiệm giải trình trong việc tổ chức, quản lý, thực hiện CTMTQG XDNTM của Quốc hội và các cấp, các ngành, ngoài việc nâng cao nhận thức của các bộ, ngành, địa phương và người dân, KTNN cần cung cấp thông tin hữu ích, kịp thời về những kết quả đạt được cũng như những hạn chế, tồn tại, nguyên nhân, hậu quả của những hạn chế đó cùng những giải pháp khắc phục, phòng ngừa cho các giai đoạn tiếp theo. Để làm được điều đó, KTNN có thể nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm quốc tế có chọn lọc về quy trình kiểm toán các chương trình, dự án có đặc điểm tương đồng với CTMTQG XDNTM. Từ đó hoàn thiện quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM từ khâu lập kế hoạch kiểm toán, thu thập thông tin về đối tượng được kiểm toán, đánh giá rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát, thiết lập mức trọng yếu trong lập kế hoạch và thực hiện kiểm toán,…