1.1. LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH HẠ
1.1.3 Nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông từ ngân
1.1.3.1 Tổchức bộmáy quản lý
Quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình có nhiều chủ thể tham gia từ Trung ương tới địa phương:
- Quốc hội:Ban hành các văn bản pháp luật về quy hoạch, xây dựng, quản lý đầu tư, quản lý NSNN và các lĩnh vực khác liên quan đến đầu tư (Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đất đai...); đưa ra các quyết định về thu chi NSNN, phân bổ ngân sách Trung ương, giám sát việc thực hiện, phê chuẩn các quyết toán theo quy mô và tính chất; dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư.[10]
Trường Đại học Kinh tế Huế
- Chính phủ: Ban hành các dự án luật, pháp lệnh, văn bản quy phạm pháp luật, dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân sách Trungương, báo cáo tình hình thực hiện NSNN, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, dự áncông trình quan trọng cho Quốc hội. Thủ tướng ra các quyết định đầu tư đối với các dự án đãđược Quốc hội thông qua, chỉ định các gói thầu đối với các dự án mang tính chất bí mật quốc gia, cấp bách, an ninh và an toàn năng lượng, Chính phủ phân cấp cho các chính quyền địa phương, ban hành các quy định về định mức phân bổ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN.[10]
- Bộ Xây dựng: Đưa ra các cơ chế chính sách về xây dựng, quản lý xây dựng, quy hoạch xây dựng. Quyết định đầu tư với các dự án nhóm A, B, C, kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý chất lượng các công trình. [10]
- Bộ Tài chính: Xem xét các chế độ chính sách về huy động quản lý các nguồn vốn đầu tư để trình Thủ tướng Chính phủ, chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, ban hành văn bản pháp luật của các dự án vềtài chính - ngân sách, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư tiến hành phân bổ vốn đầu tư cho các Bộ, các địa phương và các dự án quan trọng quốc gia sử dụng vốn NSNN. Kiểm tra, quyết toán vốn đầu tư các dự án, hướng dẫn cho quá trình cấp phát vốn cho các dự án NSNN, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành. [10]
- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Xây dựng cơ chế chính sách về đầu tư, quản lý Nhà nước về đầu tư, trình Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh liên quan đến đầu tư, kế hoạch đầu tư phát triển hàng năm và 5 năm, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, phối hợp với Bộ Tài chính lập dự toán NSNN, phương án phân bổ NSNN, hướng dẫn nội dung trình tự, lập, thẩm định và quản lý các dự án quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, phối hợp với các bộ, ngành kiểm tra đánh giá hiệu quả vốn đầu tư.[10]
- Các bộ ngành khác có liên quan: Góp phần vào quá trình quản lý nhà nước theo chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của mình. [10]
- Hội đồng nhân dân các cấp: Quyết toán thu chi NSNN, phân bổ dự toán ngân sách, quyết định các chủ trương và biện pháp thực hiện các dự án đầu tư trên địa bàn mình. [10]
Trường Đại học Kinh tế Huế
- UBND các cấp: Lập dự toán NSNN, danh mục đầu tư, phương án phân bổ điều chỉnh ngân sách đối với các dự án thuộc cấp mình quản lý, kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp dưới và giao nhiệm vụ cụ thể cho từng cơ quan đơn vị trực thuộc.
- Chủ đầu tư: Là người sở hữu vốn được giao có nhiệm vụ thẩm định phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng công trình thanh toán cho các nhà thầu, nghiệm thu công trình, quản lý chất lượng, khối lượng, chi phí đầu tư xây dựng, tiến độ, an toàn và vệ sinh môi trường của các công trình cụ thể.
1.1.3.2 Hình thức quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông từNSNN - Hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư:
Quản lý theo hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư là hình thức chủ đầu tư thành lập ban QLDA để giúp chủ đầu tư làm đầu mối QLDA (Hình 1.4).
Ban QLDA phải có năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý dự án theo yêu cầu của chủ đầu tư. Ban QLDA có thể thuê tư vấn quản lý, giám sát một số phần việc mà ban QLDA không có đủ điều kiện, năng lực để thực hiện nhưng phải được sự đồng ý của chủ đầu tư.[9]
Đối với dự án quy mô nhỏ, đơn giản thì chủ đầu tư có thể không lập Ban QLDA mà sử dụng bộ máy chuyên môn của mình để quản lý, điều hành dự án hoặc thuê người có chuyên môn, kinh nghiệm để giúp quản lý dự án.
Hình 1.4: Mô hình tổ chức Chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư Chuyên gia quản lý đầu tư
(cố vấn) Chủ đầu tư
Tổ chức thực hiện dự án 2 Tổ chứcthực hiện
dự án 1
Tổ chức thực hiện dự án 3
Trường Đại học Kinh tế Huế
Nhiệm vụ, quyền hạn của chủ đầu tư và Ban QLDA trong trường hợp chủ đầu tư thành lập Ban QLDA:
+ Chủ đầu tư thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn kể từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng bảo đảm tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của pháp luật.
+ Ban QLDA có thể được giao quản lý nhiều dự án nhưng phải được người quyết định đầu tư chấp thuận và phải bảo đảm nguyên tắc: từng dự án không bị gián đoạn, được quản lý và quyết toán theo đúng quy định.
Việc giao nhiệm vụ và uỷ quyền cho Ban QLDA phải được thể hiện trong quyết định thành lập Ban QLDA. Chủ đầu tư có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ,quyền hạn của Ban QLDA.
Ban QLDA thực hiện nhiệm vụ do chủ đầu tư giao và quyền hạn do chủ đầu tưuỷ quyền. Ban QLDA chịu trách nhiệm trước chủ đầu tư và pháp luật theo nhiệm vụ được giao và quyền hạn được uỷ quyền.
- Hình thức chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án
Hình thức chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án là mô hình tổ chứcchủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án thì tổ chức tư vấn đó phải có đủ điều kiện năng lực tổ chức quản lý phù hợp với quy mô, tính chất của dự án (Hình 1.5).
Nhiệm vụ, quyền hạn của chủ đầu tư và tư vấn quản lý dự án trong trường hợp chủ đầu tư thuê tư vấn quản lý dự án:
+ Chủ đầu tư thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn kể từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng bảo đảm tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của pháp luật.
Chủ đầu tư có trách nhiệm lựa chọn và ký hợp đồng với tổ chức tư vấn quản lý dự án có đủ điều kiện năng lực tổ chức quản lý để giúp chủ đầu tư quản lý thực hiện dự án. Chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra, theo dõi việc thực hiện hợp đồng của tư vấn quản lý dự án.
Trường Đại học Kinh tế Huế
+ Tư vấn quản lý dự án thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo thoả thuận trong hợp đồng ký kết giữa chủ đầu tư và tư vấn quản lý dự án. Tư vấn quản lý dự án chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ đầu tư về việc thực hiện các cam kết trong hợp đồng.
Hình 1.5: Mô hình tổ chức Chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án
Với cả hai hình thức quản lý đầu tư là hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư hay hình thức chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án thì chủ đầu tư vẫn phải thực hiện nhiệm vụ quản lý vốn đầu tư mặc dù hình thức và nội dung quản lý có khác nhau. Nói cách khác, chủ đầu tư phải thực hiện công tác kiểm soát hoạt động đầu tư. Đó là quá trình xem xét, đo lường và chấn chỉnh việc thực hiện nhằm đảm bảo cho các mục tiêu, kế hoạch được hoàn thành đạt hiệu quả cao.
Nền tảng của quá trình kiểm soát là sự so sánh tiến độ và chi phí giữa kế hoạch và thực tế. Trong khi dự án đầu tư đang tiến triển cũngchính là lúc nhà quản lý đầu tư thực hiện công tác kiểm tra (so sánh, đối chiếu) với các tiêu chuẩn đãđược thiết lập nhằm phát hiện ra những sai lệch. Nếu phát hiện ra các vấn đề, ví dụ: tiến độ thực hiện bị chậm so với lịch biểu, nhà quản lý đầu tư cần có giải pháp sửa lại lịch biểu và nguồn vốn của dự án đầu tư.
Tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án Chủ đầu tư
Tổ chức thực hiện dự án 2 Tổ chức thực hiện dự án 1
Lập dự toán KS Thiết kế Phê duyệt Xây dựng
Trường Đại học Kinh tế Huế
1.1.3.3 Lập kếhoạch, quy hoạch đầu tư xây dựng công trình hạtầng giao thông Đảm bảo quy hoạch đầu tư: Quy hoạch đầu tư là nội dung hết sức quan trọng, nhằm xác định lĩnh vực cần đầu tư, nhu cầu vốn đầu tư…; đảm bảo mối liên kết giữa các dự án đầu tư và chiến lược phát triển kinh tế-xã hội quốc gia.
Nội dung này cũng xác định các nguồn vốn đầu tư, trên cơ sở đó phân định lĩnh vực đầu tư thuộc phần vốn nhà nước (trong đó có vốn ngân sách và các nguồn vốn khác). Từ đó, có cơ sở hướng các nguồn lực bên ngoài vào các lĩnh vực cần ưu tiên. Đồng thời, hỗ trợ công tác quản lý tài chính công nói chung trong việc cân đối giữa các cam kết và nguồn lực trong dài hạn. Thiết lập một khuôn khổ cho việc chuẩnbị, thực hiện và giám sát các dự án đầu tư.
1.1.3.4 Lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư xây dựng công trình hạ tầng giao thông
- Vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông từ NSNN luôn gắn với các dự án đầu tư xây dựng; việc xây dựng, phân bổ kế hoạch vốn phải gắn với lập dự án, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng. Tổng mức đầu tư của dự án là cơ sở để lập kế hoạch vốn và được phân bổvốn như sau:
- Nhiệm vụ, dự án quy hoạch phải thuộc danh mục nhiệm vụ, dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt mới đủ điều kiện để bố trí vốn chuẩn bị đầu tư và vốn triển khai thực hiện dự án.
- Các dự án đầu tư được phân bổ kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước hàng năm khi có đủ các điều kiện sau:
+ Đối với các dự án chuẩn bị đầu tư: Phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt theo thẩm quyền.
+ Đối với các dự án thực hiện đầu tư: Phải có quyết định đầu tư từ thời điểm trước ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch. Thời gian và vốn bố trí để thực hiện dự án nhóm B không quá 5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm.
- Nguyên tắc phân bổ vốn cho các dự án trong kế hoạch năm là bố trí tập trung vốn cho các dự án theo chỉ đạo của Quốc hội và Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN; bố trí đủ vốn để thanh toán cho
Trường Đại học Kinh tế Huế
các dự án đã đưa vào sử dụng và đã được phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành mà còn thiếu vốn; bố trí vốn để thanh toán chi phí kiểm toán, thẩm tra phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành nhưng chưa được thanh toán do chưa phê duyệt quyết toán. Dự án được bố trí vốn trong kế hoạch thực hiện đầu tư nhưng chỉ để làm công tác chuẩn bị đầu tư và chuẩn bị thực hiện dự án thì cần ghi chú rõ trong bản phân bổ vốn.
- Hàng năm, chủ đầu tư tổ chức lập và trình cấp có thẩm quyền phân bổ kế hoạch vốn để triển khai thực hiện. Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách Nhà nước cho các dự án phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước.
- Định kỳ, các Bộ, địa phương rà soát tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tư của các dự án trong năm để điều chỉnh kế hoạch vốn theo thẩm quyền hoặc trình Thủ tướng Chính phủ điều chỉnh kế hoạch vốn, chuyển vốn từ các dự án không có khả năng thực hiện sang các dự án thực hiện vượt tiến độ, còn nợ khối lượng, các dự án có khả năng hoàn thành vượt kế hoạch trong năm.
1.1.3.5 Chủ đầu tư xây dựng công trình và công tácđấu thầu, lựa chọn nhà thầu Chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý, sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình.
- Đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư, chủ đầu tư là một trong các cơ quan, tổ chức sau: Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương (gọi chung là cơ quan cấp Bộ), UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) và doanh nghiệp nhà nước.
- Đối với dự án do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ, Chủ tịch UBND các cấp quyết định đầu tư, chủ đầu tư là đơn vị quản lý, sử dụng công trình.
Trường hợp chưa xác định được đơn vị quản lý, sử dụng công trình hoặc đơn vị quản lý, sử dụng công trình không đủ điều kiện làm chủ đầu tư thì người quyết định đầu tư có thể giao cho đơn vị có đủ điều kiện làm chủ đầu tư. Trong trường hợp đơn vị quản lý, sử dụng công trình không đủ điều kiện làm chủ đầu tư thì đơn vị sẽ quản lý, sử dụng công trình có trách nhiệm cử người tham gia với chủ đầu tư
Trường Đại học Kinh tế Huế
trong việc tổ chức lập dự án, thiết kế, theo dõi, quản lý, nghiệm thu và tiếp nhận đưa công trình vào khai thác, sử dụng;
1.1.3.6 Cấp phát thanh toán khối lượng xây dựng công trình hoàn thành
Cấp phát thanh toán khối lượng xây dựng công trình hoàn thành là việc KBNN kiểm soát thanh toán cho Chủ đầu tư khi có khối lượng xây dựng công trình hoàn thành đãđược nghiệm thu và đủ điều kiện cấp phát vốn thanh toán.
Theo quy định tại Điều 09, Thông tư 08/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành ngày 18/01/2016 quy định về quản lý thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước:
- Đối với hợp đồng trọn gói: Thanh toán theo tỷ lệ phần trăm giá hợp đồng hoặc giá công trình, hạng mục công trình, khối lượng công việc tương ứng với các giai đoạn thanh toán mà các bên đã thoả thuận trong hợp đồng, khi thanh toán không đòi hỏi có xác nhận khối lượng hoàn thành chi tiết.
- Đối với hợp đồng theo đơn giá cố định và đơn giá điều chỉnh: Thanh toán trên cơ sở khối lượng thực tế hoàn thành (kể cả khối lượng tăng hoặc giảm, nếu có) được nghiệm thu của từng lần thanh toán và đơn giá trong hợp đồng hoặc đơn giá đãđiều chỉnh theo đúng các thỏa thuận trong hợp đồng.
-Đối với hợp đồng theo thời gian việc thanh toán được quy định như sau:
Chi phí cho chuyên gia được xác định trên cơ sở mức lương cho chuyên gia và các chi phí liên quan do các bên thỏa thuận trong hợp đồng nhân với thời gian làm việc thực tế được nghiệm thu (theo tháng, tuần, ngày, giờ).
- Đối với hợp đồng theo giá kết hợp, việc thanh toán phải thực hiện tương ứng với quy định về thanh toán hợp đồng xây dựng được quy định tại các điểm trên đây.
- Việc thanh toán các khối lượng phát sinh (ngoài hợp đồng) chưa có đơn giá trong hợp đồng thực hiện theo các thỏa thuận hợp đồng hoặc thỏa thuận bổ sung hợp đồng mà các bên đã thống nhất trước khi thực hiện và phải phù hợp với các quy định của pháp luật có liên quan.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Thời hạn thanh toán:
Thời hạn thanh toán được quy định tại Điều 11, Thông tư 08/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính về Thời hạn thanh toán khối lượng hoàn thành: Kế hoạch vốn năm của dự án chỉ thanh toán cho khối lượng hoàn thành được nghiệm thu đến ngày 31 tháng 12 năm kế hoạch; thời hạn thanh toán khối lượng hoàn thành đến hết ngày 31 tháng 01 năm sau (trong đó có thanh toán để thu hồi vốn đã tạm ứng). Trường hợp các dự án cần thiết phải kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán sang năm sau, phải được cấp có thẩm quyền cho phép.
1.1.3.7 Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước: Là việc kiểm tra, xem xét các căn cứ, điều kiện thanh toán theo quy định của Nhà nước đểchi trảtheo yêu cầu của chủ đầu tư các khoản kinh phí thực hiện dựán. Do vốn đầu tư xây dựng công trình từNSNN chi cho các dựán có nội dung khác nhau (quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, GPMG, thực hiện đầu tư, quản lý dự án, tư vấn đầu tư,…) nên đối tượng, tính chất và đặc điểm các khoản chi này khác nhau. Nguyên tắc kiểm soát thanh toán của Kho bạc Nhà nước:
- Trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư, KBNN căn cứ vào các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng và giá trị từng lần thanh toán để thanh toán cho chủ đầu tư. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình; KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này.
- KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. KBNN hướng dẫn cụ thể phương thức kiểm soát thanh toán trong hệ thống KBNN, đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tư, nhà thầu đúng quy định của Nhà nước.
- Kế hoạch vốn hàng năm của dự án chỉ thanh toán cho khối lượng hoàn thành được nghiệm thu đến ngày 31 tháng 12 năm kế hoạch; thời hạn thanh toán khối lượng hoàn thành đến hết ngày 31 tháng 01 năm sau, trừ các dự án được cấp có thẩm quyền cho phép kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán.