PHẦN II: NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỂN VỀ QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ
2.4. Đánh giá của đối tượng khảo sát về công tác quản lý chi ĐTXDCB từ NSNN 51
2.4.2. Quy trình quản lý chi đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN tại phòng Tài
Quản lý chi ĐTXDCB từ NSNN tại phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Đồng Hới thực hiện theo 5 khâu cơ bản bao gồm: Chính sách, kế hoạch; Lập dự toán chi; Chấp hành chi; Quyết toán chi và Thanh tra, kiểm tra. Để đánh giá các khâu này một cách khách quan, tác giả đã tiến hành khảo sát 30 cán bộlàm việc tại UBND thành phố, Kho bạc Nhà nước thành phố và một số đơn vị liên quan đến công tác này.
2.4.2.1. Chính sách, kế hoạch đầu tư XDCB từ NSNN
Theo các giai đoạn 10 năm, 5 năm, thành phố xây dựng Quy hoạch phát triển KT-XH. Trên cơ sở đó, đưa ra các chính sách đầu tư phù hợp với mục tiêu chung của địa phương. Đồng thời, xem xét tại tình hình hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn ĐTXDCB của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên. UBND thành phố lập dự toán ngân sách địa phương về phần kế hoạch vốn đầu tư, sau đó xiný kiến Thường trực HĐND thành phố trước khi gửi Sở Kế hoạch Đầu tư, Sở Tài chính. Trên cơ sở kế hoạch do UBND tỉnh giao cho các thành phố, UBND thành phố giao kế hoạch cho các xã và chủ đầu tư trực thuộc.
Kết quả khảo sát đánh giá về chính sách, kế hoạch ĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Đồng Hới:
Bảng 2.9: Bảng thống kê mô tả điều tra về chính sách, kế hoạch
Tiêu chí N Sum Mean Min Max
1. Chính sách và kế hoạch cung cấp khung
nguồn lực cho chi ĐTXDCB 30 163 3,46 1 5
2. Nó liên kết giữa kế hoạch thu và mục
đích chi 30 161 3,42 1 5
3. Khung kế hoạch có được công khai và phổ
biến rộng rãi 30 154 3,27 1 5
4. Khung kế hoạch được cập nhật thường
xuyên (hằng năm, trung hạn) 30 156 3,32 1 5
Trường Đại học Kinh tế Huế
Tiêu chí N Sum Mean Min Max 5. Các chính sách của chính quyền địa
phương thì có thể sử dụng được và rõ ràng trong từng lĩnh vực ĐTXDCB
30 156 3,32 1 5
6. Quy trình chính sách thì có thể định hướng cho bất kỳ chương trình chi cho ĐTXDCB
30 152 3,23 1 5
7. Chính sách và kế hoạch ĐTXDCB được liên kết chặt chẽ với ngân sách hàng năm, có khả năng ảnh hưởng đến các chính sách và các quyết định
30 171 3,64 1 5
8. Các xung đột về nhu cầu chi và khả năng ngân sách được giải quyết một cách kịp thời.
30 142 3,02 1 5
9. Các nhu cầu đầu tư XCDB cấp thiết của các đơn vị sử dụng ngân sách thì được ưu tiên và được thực hiện phù hợp nguồn lực sẵn có.
30 154 3,28 1 5
10. Có thông tin để thuận lợi cho các quyết định quan trọng trong đầu tư XDCB và tăng tính minh bạch và tính toán các kết quả.
30 153 3,26 1 5
11. Người có thẩm quyền được cung cấp thông tin đáng tin cậy cho việc ra quyết định của họ.
30 163 3,47 1 5
12. Người ra quyết định ở mỗi cấp có trách
nhiệm đối với nhiệm vụ của họ. 30 172 3,66 1 5
(Nguồn: Kết quả tính toán từ số liệu điều tra) Kết quả phân tích cho thấy, tất cả các tiêu chí được khảo sát có giá trị trung bình trên 3 điểm, cao nhất là tiêu chí 12 (Người ra quyết định ở mỗi cấp có trách
Trường Đại học Kinh tế Huế
nhiệm đối với nhiệm vụ của họ) 3,66 điểm, xếp thứ hai là tiêu chí 7 (Chính sách và kế hoạch ĐTXDCB được liên kết chặt chẽ với ngân sách hàng năm, có khả năng ảnh hưởng đến các chính sách và các quyết định) 3,64 điểm và thấp nhất là 8 (Các xung đột về nhu cầu chi và khả năng ngân sách được giải quyết một cách kịp thời) với 3,02 điểm, thấp thứ hai là 6 (Quy trình chính sách thì có thể định hướng cho bất kỳ chương trình chiĐTXDCB) với 3,23 điểm.
Qua đó nhận định rằng: các cán bộ quản lý chi ĐTXDCB từ NSNN cho rằng người ra quyết định ở mỗi cấp ngân sách rất có trách nhiệm đối với nhiệm vụ của họ (điều này phù hợp với kết quả phân tích năng lực quản lý của người lãnh đạo trong phần các nhân tố ảnh hưởng); chính sách và kế hoạch ĐTXDCB được liên kết chặt chẽ với ngân sách hàng năm, có khả năng ảnh hưởng đến các chính sách và các quyết định. Tuy nhiên, các xung đột về nhu cầu chi ĐTXDCB và khả năng ngân sách chưa được giải quyết một cách kịp thời; quy trình chính sách thì chưa thể định hướng tốt cho chương trình chiĐTXDCB.
Trong thời gian qua, xem xét về các chính sách khuyết khích, thu hút đầu tư của thành phố chưa thật rạch ròi, thông thoáng về thời gian miễn và nộp các loại thuế và thuê đất giữa các nhà đầu tư, gây ra tình trạng cạnh tranh không lành mạnh giữa các nhà đầu tư. Việc tạo ra một hành lang pháp lý thông thoáng là một việc làm cấp bách để kêu gọi và thu hút vốn đầu tư.Kế hoạch đầu tư còn dàn trải, chưa tập trung, chưa dứt điểm cho các công trình trọng điểm, chuyển tiếp; nhiều dự án chưa đủ thủ tục vẫn ghi kế hoạch vốn.
Hiện nay các chủ đầu tư được phân cấp mạnh trong khâu quản lý dự án đầu tư, như UBND cấp huyện, thành phố được phê duyệt dự án từ 3 tỷ đồng trở xuống, UBND cấp xã được phê duyệt dưới 500 triệu đồng. Ngoài ra các chủ đầu tư được quyền chủ động trong khâu lựa chọn đơn vị tư vấn hoặc các phần việc, quyết định thành lập hội đồng đấu thầu, nghiệm thu... Đây là việc làm thể hiện giao toàn bộ trách nhiệm và tự chịu hoàn toàn trách nhiệm trong lĩnh vực này.
Chất lượng của các Ban quản lý dự án còn yếu kém, đặc biệt là các đơn vị Đoàn, cơ quan hành chính, sự nghiệp, xã, phường... cán bộ không được đào tạo bài
Trường Đại học Kinh tế Huế
bản, không hiểu sâu về ĐTXDCB nên dẫn đến vô tình hoặc cố ý mà thất thoát lãng phí trong ĐTXDCB, thậm chí trong việc đưa ra chính sách và xây dựng các kế hoạch. Ngoài ra, thực tế còn tồn tại hiện tượng các cơ quan quản lý Nhà nước không nắm được hết tình hình thực hiện của các đơn vị, dẫn đến dự án bị các đơn vị “cấu kết” chia năm xẻ bảy làm thất thoát vốn đầu tư rất nhiều (đặc biệt là khâu lập, thẩm định: dự án, dự toán; đấu thầu, chỉ định thầu, nghiệm thu..).
2.4.2.2. Lập dự toán chi đầu tư XDCB từ NSNN
Đối với nguồn vốn ĐTXDCB thuộc địa phương quản lý, UBND thành phố lập phương án phân bổ vốn đầu tư trình HĐND thành phố quyết định (hay là lập dự toán chi ĐTXDCB từ NSNN). Theo Nghị quyết của HĐND, UBND thành phố phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đủ điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với các nghị quyết của Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN hàng năm và hướng dẫn của UBND tỉnh. Phòng Tài chính –Kế hoạch thành phố có trách nhiệm cùng với các cơ quan chức năng của thành phố tham mưu cho UBND thành phố phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do thành phố quản lý. Sau khi phân bổ vốn đầu tư UBND thành phố gửi kế hoạch vốn đầu tư cho Sở Tài chính.
Đối với các dự án thuộc thành phố quản lý cần phải thẩm tra và thông báo danh mục vốn đầu tư. Căn cứ kế hoạch vốn đầu tư đãđược UBND thành phố quyết định, phòng Tài chính – Kế hoạch thành phố xem xét thủ tục đầu tư xây dựng của các dự án, thông báo gửi các ngành thuộc thành phố, đồng gửi KBNN thành phố để làm căn cứ kiểm soát, thanh toán vốn. Trường hợp dự án không đủ thủ tục đầu tư xây dựng hoặc việc phân bổ kế hoạch chưa đúng với quy định, phòng Tài chính – Kế hoạch thành phố có văn bản báo cáo UBND thành phố để chỉ đạo hoàn tất thủ tục theo quy định.
Kết quả khảo sát đánh giá về lập dự toán chi ĐTXDCB từ NSNN thành phố:
Trường Đại học Kinh tế Huế
Bảng 2.10: Bảng thống kê mô tả điều tra về lập dự toán chi ĐTXDCB
Tiêu chí N Sum Mean Min Max
1. Quy trình dự toán ngân sách là một
chuỗi logic và chặt chẽ. 30 168 3,57 1 5
2. Kinh tế vĩ mô, dự báo thu NS, trần NS và chi NS cho đầu tư XDCB thì được liên kết với nhau.
30 165 3,51 1 5
3. Chu trình lập dự toán được xác định rõ ràng về thời gian và được cung cấp một hệ thống luật và các quy định cho quy trình lập NS.
30 170 3,61 1 5
4. Mức trần ngân sách được quy định cho từng lĩnh vực và mức trần này không dễ bị thay đổi.
30 166 3,53 1 5
5. Lập dự toán có xem xét đến tình hình
hiện tại và nguồn ngân sách thực tế. 30 166 3,53 1 5
6. Có yêu cầu xem xét các triển vọng
trung hạn cho các quyết định. 30 151 3,21 1 5
7. Được thông tin trước khi lập dự toán trong
từng lĩnh vực chi ngân sách. 30 162 3,45 1 5
8. Có dự báo nguồn ngân sách cho tổng chi phí của dự án và cân đối cho từng năm thực hiện.
30 163 3,47 1 5
9. Không có sự cắt giảm tùy tiện trong chi
đầu tư XDCB. 30 164 3,49 1 5
10. Chi đầu tư XDCB thì tương xứng với
khả năng thực tế. 30 144 3,06 1 5
11. Các đơn vị dự toán ngân sách đúng
tiến độ. 30 143 3,04 1 5
12. Đủ thời gian để thảo luận các khoản
chi đầu tư XDCB từ NSNN. 30 151 3,21 1 5
13. Có quy trình xác định rõ ràng cho việc
xem xét các đềxuất chính sách mới. 30 158 3,36 1 5
14. Các vấn đề có liên quan, thông tin và triển vọng trong tương lai có giá trị cho người ra các quyết định.
30 157 3,34 1 5
(Nguồn: Kết quả tính toán từ số liệu điều tra) Kết quả phân tích cho thấy: trong tổng số 30 ý kiến thu thập được, các tiêu chí được cán bộ đánh giá trải đều từ 1 điểm đến 5 điểm. Trong đó, các tiêu chí được đánh giá cao là: 3, 1; các tiêu chí được cho điểm thấp lần lượt là: 11, 10, 12. Điều
Trường Đại học Kinh tế Huế
này chứng tỏ chu trình lập dự toán đã được xác định rõ ràng về thời gian, lập dự toán cũng được cung cấp một hệ thống luật và các quy định cụ thể, quy trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ. Tuy nhiên, có nhiều đơn vị không xem xét, cân nhắc tính toán sớm nên lập dự toán chi ĐTXDCB chậm tiến độ so với quy định, làmảnh hưởng đến chất lượng của công tác lập dự toán. Ngoài ra, do việc chạy theo các mục tiêu kế hoạch phát triển KT-XH làm cho dự toán chi ĐTXDCB vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách thành phố và tình hình hiện tại.
Trong thực tế, vẫn tồn tại một số hiện tượng bất cập. Thứ nhất, “khéo” chạy thìđược bố trí vốn nên vội vàng thuê tư vấn lập dự án theo khối lượng đơn vị “xin”
được cho dự án, chứ không xuất phát từ nhu cầu thực tế của chiến lược phát triển KT-XH hay quy hoạch chi tiết của thành phố. Vì vậy, vốn đầu tư chia mỗi công trình một ít nên dàn trải, dự án kéo dài nhiều năm, thậm chí không có vốn bố trí trả nợ cho các dự án đãđưa vào bàn giao sử dụng do phải “chia” cho các dự án khác.
Thứ hai, nhiều công trình chờ vốn do không được bố trí vốn năm đó mặc dù là công trình chuyển tiếp. Ngược lại, có công trình vốn đã bố trí theo kế hoạch lại bị ứ đọng không thanh toán được do đơn vị chưa đủ thủ tục theo quy định của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng và các văn bản hướng dẫn. Các đơn vị thi công vẫn đi vay các tổ chức tín dụng để đảm bảo tiến độ, chưa thu lại được vốn để tái đầu tư trong khi đó vẫn phải trả lãi vay cho các tổ chức tín dụng nên giá trị công trình vẫn phải gánh chịu những chi phí bất hợp lý.
Ngoài ra, lập dự toán chi bị ảnh hưởng không nhỏ bởi công tác quản lý giá, cụ thể là việc ra thông báo vật tư, vật liệu chưa kịp thời đầy đủ, thiếu chính xác.
Định mức, đơn giá nhân công và hao phí vật liệu còn bất cập, cùng một công việc, tính chất thành phần công việc, nhân công giống nhau nhưng ở mỗi ngành lại ra thông báo áp định mức khác nhau.
2.4.2.3. Chấp hành chi đầu tư XDCB từ NSNN
Để phục vụ cho công tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, chủ đầu tư phải gửi đến KBNN thành phố (nơi mở tài khoản thanh toán) các tài liệu cơ sở của dự án (bản chính hoặc bản sao y bản chính, chỉ gửi một lần cho đến khi dự án
Trường Đại học Kinh tế Huế
kết thúc đầu tư, trừ trường hợp phải bổ sung, điều chỉnh), bao gồm: Báo cáo kinh tế - kỹ thuật kèm theo quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có); Quyết định phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công và quyết định phê duyệt tổng dự toán kèm theo tổng dự toán; Văn bản lựa chọn Nhà thầu theo quy định của Luật đấu thầu; Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu (gồm các tài liệu đi kèm hợp đồng, bản tiên lượng của hồ sơ mời thầu; bản tiên lượng tính giá dự thầu kèm theo biểu giá chi tiết của Nhà thầu và các điều kiện thay đổi về giá (nếu có), điều kiện chung và điều kiện cụ thể của hợp đồng; Dự toán chi tiết được duyệt của từng công việc, hạng mục công trình đối với các gói thầu chỉ định thầu và tự thực hiện.
Tạm ứng: Chủ đầu tư phải gửi đến KBNN thành phố Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư và giấy rút vốn đầu tư. Đối tượng được tạm ứng và mức vốn tạm ứng với gói thầu thi công xây dựng thuộc cấp thành phố quản lý theo quy định của Nhà nước, tối thiểu là 10%, tối đalà 50%
Thu hồi tạm ứng (đối với gói thầu thi công xây dựng): Bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên. Mức thu hồi từng lần do chủ đầu tư thống nhất vớinhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng. Vốn tạm ứng được thu hồi hết khi gói thầu được thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng.
Thanh toán khối lượng hoàn thành: Khối lượng xây dựng công trình hoàn thành theo hình thức chỉ định thầu hoặc hình thức tự thực hiện dự án được thanh toán là giá trị khối lượng thực hiện được nghiệm thu theo hợp đồng đã ký kết. Khi có khối lượng hoàn thành được nghiệm thu, chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị thanh toán gửiphòng Tài chính - Kế hoạch thành phố xét duyệt, sau đó gửi KBNN thành phố thanh toán.
Kết quả khảo sát đánh giá về chấp hành chi ĐTXDCB từ NSNNthành phố:
Trường Đại học Kinh tế Huế
Bảng 2.11: Bảng thống kê mô tả điều tra về chấp hành chi ĐTXDCB
Tiêu chí N Sum Mean Min Max
1. Nguồn vốn hàng năm cho từng dự án
được lên kế hoạch 30 187 3,98 1 5
2. Có những ràng buộc hạn chế khi phát
sinh trong chi đầu tư XDCB. 30 163 3,47 1 5
3. Phần vượt dự toán ban đầu của các dự
án có được chấp nhận dễ dàng. 30 124 2,64 1 5
4. Phân quyền đã không làm giảm kiểm soát
chi ĐTXDCB từ NSNN. 30 155 3,30 1 5
5. MTEF (khuôn khổ chi tiêu trung hạn) đã làm thay đổi phân bổ chi ĐTXDCB từ NSNN ở địa phương trong những năm qua.
30 144 3,06 1 5
6. Thông tin về tình hình thực hiện chi có giá trị đối với công tác kiểm tra và báo cáo kết quả.
30 166 3,53 1 5
7. Nợ đọng thì không quan trọng bằng tỷ
lệ tổng chi đầu tư XDCB. 30 134 2,85 1 5
8. Các đơn vị sử dụng ngân sách có một hệ thống được giao cho lập kế hoạch và đảm bảo chi ngân sách không được vượt dự toán.
30 165 3,51 1 5
9. Các đơn vị dự thầu thì đáp ứng các yêu
cầu và được đánh giá cao. 30 155 3,30 1 5
10. Hệ thống thanh toán được tập trung
quyền lực và thanh toán đúng thời hạn. 30 150 3,19 1 5 11. Thanh toán chi ngân sách cho ĐT
XDCB không vượt giới hạnphân bổ. 30 181 3,85 1 5
12. Có hình thức phạt nếu chi NS vượt quá dự toán trong đầu tư XDCB
30 142 3,02 1 5
(Nguồn: Kết quả tính toán từ số liệu điều tra)
Trường Đại học Kinh tế Huế
Chấp hành ngân sách thể hiện mức độ thực hiện các kỷ luật về dự toán ngân sách được chấp hành như thế nào, bởi lẽ nếu dự toán ngân sách tốt nhưng chấp hành ngân sách không nghiêm túc thì cũng dẫn đến giảm hiệu quả chi ngân sách. Kết quả phân tích ở bảng 2.6 cho thấy: về chấp hành chi ĐTXDCB trên địa bàn thành phố Đồng Hới thì trong tổng số lượng mẫu nghiên cứu 30 thu thập được, các biến số được cán bộ quản lý đánh giá trải đều từ 1 điểm đến 5 điểm. Trong đó, các tiêu chí được đánh giá cao là: 1, 11; các tiêu chí được cho điểm thấp lần lượt là: 3, 7, 12, 5.
Như vậy, hầu hết các cán bộ quản lý chi ĐTXDCB (70%) đều cho rằng nguồn vốn hàng năm cho từng dự án được lên kế hoạch rất tốt, thanh toán chi ngân sách cho ĐTXDCB không vượt quá giới hạn đã phân bổ (73%).
Tuy nhiên, công tác thanh toán vốn chưa được các chủ đầu tư quan tâm. Tình trạng vốn chờ công trình còn khá phổ biến, các dự án được ghi kế hoạch nhưng chưa có các thủ tục đến cuối năm mới hoàn tất thủ tục cần thiết. Nhiều công trìnhđã có khối lượng thực hiện nhưng chủ đầu tư và đơn vị thi công không nghiệm thu để thanh toán. Công tác thanh toán vốn thường phải dồn vào các tháng cuối năm. Khối lượng thực hiện và thanh toán vốn đầu tư ở đầu năm còn ít.
2.4.2.4. Quyết toán chi đầu tư XDCB từ NSNN
Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN đều phải quyết toán là điều bắt buộc căn cứ theo quy định của Bộ Tài chính.
Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác, sử dụng. Đó là các chi phí được thực hiện trong phạm vi thiết kế, dự toán đã phê duyệt (kể cả phần điều chỉnh, bổ sung, đúng với hợp đồng đã ký kết, phù hợp với các quy định của pháp luật). Tổng vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giớihạn tổng mức đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Hồ sơ trình duyệt quyết toán, bao gồm:Các hợp đồng kinh tế, biên bản thanh lý hợp đồng (nếu có) giữa Chủ đầu tư với các Nhà thầu thực hiện dự án (bản gốc hoặc bản sao); Các biên bản nghiệm thu hoàn thành bộ phận công trình, giai đoạn thi công xây dựng công trình, nghiệm thu lắp đặt thiết bị; Biên bản nghiệm thu hoàn