CÁC MÔ HÌNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TRÊN THẾ GIỚI VÀ ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG

Hiện nay, trên thế giới tồn tại 04 mô hình giám sát tài chính được phân chia theo đối tượng giám sát/lĩnh vực giám sát, bao gồm: (i) Mô hình giám sát thể chế; (ii) Mô hình giám sát chức năng; (iii) Mô hình giám sát lưỡng đỉnh; (iv) Mô hình giám sát hợp nhất.

2.1. Mô hình giám sát thể chế

Mô hình giám sát thể chế dựa trên cách tiếp cận truyền thống; Theo đó, địa vị pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có nhiệm vụ giám sát hoạt động của nó. Theo cách tiếp cận này, hệ thống tài chính có 3 lĩnh vực: ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm, tương ứng là 3 cơ quan giám sát khác nhau. Trong đó, mỗi cơ quan giám sát toàn diện các lĩnh vực mà mình đảm nhiệm với mục tiêu: đảm bảo nguyên tắc kinh doanh, bảo vệ khách hàng và ổn định hệ thống tài chính. Một số quốc gia đang áp dụng thành công mô hình này có thể kể đến như Thái Lan, Philippines, Trung Quốc,...

Mô hình giám sát thể chế gồm bốn đặc điểm chính: (i) Tồn tại ba cơ quan riêng biệt giám sát ba mảng thị trường (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Tùy đặc điểm hệ thống chính trị của từng nước mà các cơ quan sẽ trực thuộc các cấp thẩm quyền khác nhau; (ii) Hoạt động giám sát được chuyên môn hóa. Mỗi cơ quan có những kỹ thuật, nghiệp vụ riêng và hoạt động dưới những quy định, nguyên tắc và chuẩn mực khác nhau; (iii) Các cơ quan tiến hành giám sát thông qua một chu trình khép kín từ khâu cấp phép, kiểm tra giám sát định kỳ hoạt động kinh doanh, thanh tra và xử phạt vi phạm đến việc cho phép rút khỏi thị trường (đình chỉ hoặc xóa bỏ tổ chức); (iv) Việc phối hợp, chia sẻ thông tin giám sát, hạn chế rủi ro hệ thống phải được quy định cụ thể và đảm bảo bằng các văn bản quy phạm pháp luật, các thỏa thuận phối hợp, ghi nhớ...

Mô hình này, thường phổ biến ở những thị trường tài chính chưa thực sự phát triển, năng lực

giám sát, hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát chưa đủ mạnh; hệ thống ngân hàng giữ vai trò chủ đạo; phạm vi hoạt động của các định chế tài chính chủ yếu mới nằm trong những hoạt động truyền thống; các sản phẩm tài chính cũng chưa phát triển một cách đa dạng.

Ở mô hình này, nhờ sự chuyên môn hóa, các cơ quan giám sát có thể nắm bắt được một cách sâu sắc nhất các đặc điểm về hoạt động của đối tượng giám sát, do đó, việc giám sát các lĩnh vực ngân hàng, tài chính, bảo hiểm tỏ ra hiệu quả hơn một cơ quan giám sát hai hay nhiều lĩnh vực trên thị trường tài chính. Việc giám sát cũng sẽ diễn ra thường xuyên hơn bởi hoạt động giám sát gắn liền với việc tổ chức hoạt động kinh doanh và được thực hiện bởi cùng một bộ chủ quản; yêu cầu giám sát cũng thường gắn liền với hoạt động nghiệp vụ của từng lĩnh vực nhằm đảm bảo an toàn cho từng định chế và hệ thống. Vì vậy, mô hình thể chế sẽ phát huy hiệu quả cao khi các cơ quan giám sát có phương pháp, quy trình và hệ thống chỉ tiêu giám sát đầy đủ, tuân theo thông lệ, chuẩn mực quốc tế tốt nhất; đặc biệt là việc đảm bảo một cơ sở hạ tầng tốt (bao gồm hệ thống máy tính để thu thập, xử lý thông tin và kho dữ liệu tập trung).

Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình giám sát thể chế có thể có 3 hạn chế sau: (1) Không tạo được cơ chế độc lập cho hoạt động giám sát (cho phép cơ quan quản lý chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý hoạt động kinh doanh lại vừa quản lý hoạt động giám sát an toàn). Đây là trường hợp khi ngân hàng trung ương (NHTW) cùng lúc đóng hai vai, vừa xây dựng, ban hành cơ chế hoạt động cho các ngân hàng, vừa chính là cơ quan thanh tra giám sát các hoạt động đó, khiến việc phát hiện, xử lý sai phạm không thể thực hiện một cách minh bạch; (2) Khó khăn cho cơ quan giám sát trong việc xác định trách nhiệm giám sát đối với các sản phẩm liên kết đa lĩnh vực (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); (3) Việc giám sát toàn hệ thống sẽ bị hạn chế do thiếu thông tin giám sát nếu không có cơ chế hiệu quả trong việc chia sẻ thông tin, phối hợp giữa các cơ quan giám sát thị trường.

Để khắc phục vấn đề này, các quốc gia áp dụng mô hình giám sát thể chế thường ký kết các bản ghi nhớ song phương về chia sẻ thông tin và phối hợp hành động theo nguyên tắc tự nguyện giữa các cơ quan giám sát với nhau; hoặc hướng tới việc thành lập Ủy ban ổn định tài chính với vai trò là một chủ thể điều tiết hoạt động phối hợp giữa các thành viên là các cơ quan giám sát khác nhau. Nhiệm vụ của Ủy ban này là đảm bảo sự trao đổi thông tin và phối hợp hành động giữa lãnh đạo của NHTW và các cơ quan giám sát khác. Một số quốc gia cũng thiết kế cơ cấu nhân sự chéo, trong đó mỗi cơ quan giám sát sẽ cử đại diện của mình tham gia ban điều hành của các cơ quan giám sát còn lại để tăng cường sự trao đổi thông tin, đảm bảo hiệu quả cao hơn trong quá trình giám sát.

2.2. Mô hình giám sát chức năng

Mô hình giám sát chức năng là mô hình giám sát mà việc giám sát được xác định bởi hoạt động kinh doanh của các thực thể, không quan tâm đến hình thức pháp lý của các thực thể đó.

Điểm khác nhau giữa mô hình này với mô hình giám sát thể chế là ở chỗ, mỗi loại hoạt động kinh doanh có thể có một cơ quan giám sát riêng biệt, do đó một tổ chức có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan khác nhau (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Nếu cung cấp dịch vụ trên càng nhiều lĩnh vực, tổ chức này sẽ càng chịu sự giám sát của nhiều cơ quan. Do đó, ở mô hình này, đòi hỏi có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ quan tham gia giám sát đối với các hoạt động cụ thể như ngân hàng, chứng khoán hay bảo hiểm. Với đặc điểm trên, mô hình

giám sát chức năng thường được áp dụng tại các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển, với sự ra đời của nhiều sản phẩm tài chính phức tạp, kết hợp nhiều lĩnh vực (như ngân hàng - bảo hiểm, chứng khoán - bảo hiểm hay ngân hàng - chứng khoán…).

Hầu hết các nước thuộc mô hình giám sát chức năng (như Pháp, Italia) đều có hệ thống luật giám sát chặt chẽ dựa trên cơ sở 3 nhóm luật chính, hướng tới mục tiêu đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính của quốc gia và thúc đẩy sự phát triển của khu vực tài chính, đó là: (i) Luật ngân hàng với chức năng giám sát các hoạt động liên quan đến lĩnh vực ngân hàng, (ii) Luật tài chính với chức năng giám sát các hoạt động liên quan đến tài chính, chứng khoán, và (iii) Luật bảo hiểm với chức năng giám sát các hoạt động liên quan đến lĩnh vực bảo hiểm. Bên cạnh đó, hoạt động giám sát còn được hỗ trợ bởi các luật khác nhằm hỗ trợ việc giám sát tài chính như Luật doanh nghiệp, Luật cạnh tranh, Luật thương mại... Đối với hoạt động ngân hàng, NHTW thường được chỉ định là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát.

Mô hình này được vận hành trên 3 nguyên tắc: (i) Có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ quan tham gia giám sát đối với các hoạt động cụ thể như ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm; (ii) Có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan giám sát nhằm đảm bảo cho việc giám sát được hiệu quả do việc giám sát tài chính được phân công cho các cơ quan khác nhau;

(iii) Các cơ quan giám sát có toàn quyền trong việc thực thi giám sát trong lĩnh vực của mình, từ việc cấp phép đến việc xử lý hành chính các hành vi vi phạm pháp luật. Theo đó, mô hình giám sát theo chức năng thường phù hợp với những thị trường tài chính phát triển khá thống nhất; phạm vi hoạt động của các định chế tài chính đa dạng; có sự kết hợp giữa các loại hình dịch vụ tài chính;

đặc biệt năng lực giám sát, hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát phải tốt.

Ưu điểm của mô hình này là loại trừ được các khe hở giám sát do tránh được tình trạng nhiều cơ quan giám sát giải thích và thực hiện cùng một quy định theo những hướng khác nhau, hoặc thậm chí là mâu thuẫn; và cho phép xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ cung cấp một số lượng hạn chế các dịch vụ tài chính, hoặc các tổ chức quá nhỏ để có thể giám sát thận trọng và không nhất thiết phải chịu sự giám sát theo cách truyền thống. Tuy nhiên, do tính đa dạng và đổi mới của sản phẩm đặc biệt trong bối cảnh thị trường tài chính ngày càng phát triển như hiện nay, sẽ khó khăn trong việc phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc về cơ quan giám sát nào quản lý. Các tổ chức tài chính cũng sẽ có những bất lợi nhất định khi cùng lúc chịu sự giám sát của nhiều cơ quan. Đặc biệt, việc giám sát rủi ro hệ thống cũng sẽ bị hạn chế do thiếu thông tin đầy đủ, xuyên suốt về toàn bộ hoạt động của một tổ chức tài chính. Theo đó, việc xây dựng hệ thống thông tin tập trung, chia sẻ kho dữ liệu chung để giảm bớt quy trình và thời gian báo cáo cho các tổ chức tài chính, hỗ trợ tích cực cho việc tiến hành giám sát rủi ro toàn hệ thống được nhiều quốc gia áp dụng để giảm thiểu những bất lợi của mô hình.

2.3. Mô hình giám sát lưỡng đỉnh

Mô hình giám sát lưỡng đỉnh dựa trên nguyên tắc giám sát theo mục tiêu và dẫn đến sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan: một cơ quan với chức năng giám sát an toàn (prudent) chịu trách nhiệm đảm bảo sự an toàn của cả hệ thống tài chính, và một cơ quan tập trung vào giám sát hoạt động kinh doanh (conduct-of-business) (các hoạt động cụ thể của các tổ chức tài chính trên thị trường) nhằm bảo vệ lợi ích của khách hàng. Đây được coi là mô hình tối ưu trong việc đảm bảo sự minh bạch, toàn vẹn thị trường và bảo vệ người tiêu dùng.

Mô hình giám sát lưỡng đỉnh tỏ ra hiệu quả tại những quốc gia có điều kiện kinh tế và thị trường tài chính phát triển (như Đức, Úc, Áo). Đặc biệt mô hình này cũng được một số quốc gia đã từng áp dụng không thành công mô hình giám sát hợp nhất lựa chọn (như trường hợp của Anh²) vì những ưu điểm nhất định trong việc đảm bảo sự minh bạch trong giám sát toàn bộ thị trường.

Ngoài ra, việc xây dựng một hệ thống luật giám sát bao gồm nhiều luật khác nhau nhằm điều chỉnh phạm vi và quy định vai trò giám sát của từng cơ quan cũng là điều kiện quan trọng để áp dụng mô hình này.

Hạn chế của mô hình là làm nảy sinh mâu thuẫn khi cơ quan giám sát an toàn phải lựa chọn giữa sự an toàn hệ thống và bảo vệ người tiêu dùng vì cơ quan này thường sẽ ưu tiên mục tiêu an toàn hệ thống hơn và người tiêu dùng có thể bị thiệt hại khi một định chế tài chính nào đó phá sản.

Do đó, một số quốc gia (Đức, Úc, Áo) đã quyết định thành lập thêm các cơ quan giám sát bổ sung để cân bằng lợi ích giữa quyền lợi của người tiêu dùng và an toàn hệ thống như việc thành lập Ủy ban cạnh tranh và người tiêu dùng chịu trách nhiệm bảo vệ người tiêu dùng nói chung và chống độc quyền.

2.4. Mô hình giám sát hợp nhất

Mô hình giám sát hợp nhất là mô hình chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ các trung gian và thị trường thuộc lĩnh vực ngân hàng, tài chính và bảo hiểm.

Mô hình giám sát hợp nhất được áp dụng hiệu quả tại những quốc gia có điều kiện kinh tế và thị trường tài chính phát triển (Nhật Bản, Hàn Quốc, Anh).

Mô hình này có ưu điểm là ngăn ngừa những mâu thuẫn và khoảng cách trong việc giám sát các ngành thuộc lĩnh vực tài chính; tạo ra một “sân chơi” thống nhất cho các ngành thuộc lĩnh vực tài chính. Tuy nhiên, điểm bất lợi lớn nhất của mô hình này là sự cồng kềnh, thiếu linh hoạt và độc quyền cũng như sự kém hiệu quả về chi phí khi triển khai áp dụng. Cơ quan giám sát cũng sẽ gặp những hạn chế nếu thực hiện giám sát một số lượng lớn các tổ chức với cùng một phương pháp mà không cần quan tâm đến những khác biệt ngành nghề của các tổ chức này cũng những khác biệt khác liên quan đến chuẩn mực kế toán. Việc áp dụng mô hình cũng đồng thời làm giảm sự cân bằng hợp lý giữa ba mục tiêu của hoạt động giám sát, hướng ưu tiên nhiều hơn vào mục tiêu giám sát hoạt động kinh doanh thay vì mục tiêu bảo vệ khách hàng

Các chuẩn mực giám sát hệ thống tài chính vĩ mô luôn được nâng cao cả về lượng và chất và dựa trên các chuẩn mực quốc tế. Hiện nay, Ủy ban Basel của Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) cùng các nhà lãnh đạo của các nước G20 đã thống nhất áp dụng Basel III từ tháng 1/2013 với những quy định mới về khái niệm và các tiêu chuẩn tối thiểu cao hơn cùng với phương pháp giám sát an toàn vĩ mô hiệu quả hơn, theo lộ trình từ 2013 đến 2019. Nhằm đảm bảo an toàn về vốn (với 3 trụ cột chính: dự phòng rủi ro; quản lý và giám sát rủi ro; kỷ luật thị trường) và an toàn thanh khoản, Basel III tăng cường các chuẩn mực giám sát theo các hướng sau: (i) Nâng cao chất lượng vốn nhằm giúp các ngân hàng có khả năng bù đắp các khoản lỗ tốt hơn, từ đó tăng khả năng chống đỡ tốt hơn trước các cú sốc; (ii) Yêu cầu các ngân hàng bổ sung thêm vốn, theo đó, tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu vẫn là 8% nhưng tỷ lệ của loại vốn có chất lượng cao được nâng lên (tỷ lệ vốn cấp 1 tăng từ 4% lên 6%, tỷ lệ vốn của cổ đông thường cũng được tăng từ 2% lên 4,5%); (iii) Quy định

về tiêu chuẩn thanh khoản cũng yêu cầu các ngân hàng nắm giữ các tài sản có tính thanh khoản cao và có chất lượng cao để đáp ứng nhu cầu chi trả và thanh toán trong những trường hợp khó khăn.

Hệ thống điều tiết, giám sát tại nhiều quốc gia không thể phát hiện kịp thời khủng hoảng nếu chỉ đơn thuần dựa vào giám sát tài chính đơn lẻ. Hiện nay, khuôn khổ giám sát đã được hoàn thiện theo hướng bổ sung chính sách thận trọng vĩ mô bên cạnh 2 cột trụ cũ là chính sách vĩ mô và chính sách thận trọng vi mô. Sự phối hợp cả ba cột trụ này nhằm hướng tới đảm bảo an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính, đảm bảo đồng thời được mục tiêu ổn định tài chính và ổn định giá cả. Cùng với việc tăng cường giám sát thận trọng vĩ mô, sự phối kết hợp giữa ngân hàng trung ương với các cơ quan giám sát trong quá trình thực hiện ổn định tài chính cũng được tăng cường. Một số nền kinh tế như Mỹ, Anh và Khu vực đồng Euro đang chuyển hướng sang kiểu sắp xếp mới nhằm phối hợp tốt hơn giữa các cơ quan điều tiết quản lý tài chính. Theo đó, các ngân hàng trung ương được giao nhiệm vụ ổn định tài chính trên cơ sở xem xét những thuận lợi về mặt thông tin của các ngân hàng này về tính năng động của hệ thống tài chính. Có 2 phương án đang được thế giới áp dụng: Hoặc ký kết và cam kết thực hiện văn kiện ghi nhớ tay ba giữa Ngân hàng Trung ương, Bộ Tài chính, cơ quan giám sát vĩ mô; hoặc thành lập một hội đồng với các thành viên đến từ 3 cơ quan trên và một số chuyên gia khác. Mô hình thứ nhất hiện đang được dùng ở Pháp, Canada…, còn mô hình thứ hai được Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Romania và tới đây có thể có thêm Anh, Mỹ, EU sử dụng. Trên thực tế, Mỹ đã thông qua Đạo luật Dodd- Frank (tháng 7/2010) và thành lập Hội đồng giám sát ổn định tài chính (FSOC) nhằm tăng cường giám sát và giải quyết vấn đề rủi ro hệ thống đối với khu vực tài chính ngân hàng. Anh thành lập Hội đồng chính sách tài chính (FPC) năm 2011 trực thuộc ngân hàng trung ương Anh với mục đích nhận diện và đánh giá các rủi ro hệ thống có thể xảy ra, gây tổn thương cho hệ thống tài chính quốc gia sau khủng hoảng. Ủy ban rủi ro hệ thống khu vực châu Âu (ESRB) đã được thành lập vào năm 2009 nhằm ngăn ngừa các rủi ro hệ thống và đảm bảo sự ổn định của thị trường tài chính châu Âu. ESRB phối hợp cùng 3 cơ quan giám sát chuyên ngành (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và các quỹ hưu trí) để hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính. Ngoài ra, giám sát các tập đoàn tài chính ngày càng có ý nghĩa phong ngừa rủi ro hệ thống…