KINH NGHIỆM ÁP DỤNG QUY TẮC QUẢN TRỊ CÔNG TY CỦA OECD TRONG DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC - BÀI HỌC RÚT RA CHO VIỆT NAM
3. NGUYÊN TẮC 03 - DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TRÊN THỊ TRƯỜNG
Theo hướng dẫn của OECD, trường hợp DNNN tham gia vào các hoạt động kinh tế thì các hoạt động đó phải được thực hiện theo cách đảm bảo sân chơi bình đẳng và cạnh tranh công bằng trên thị trường. Tuy nhiên, việc có được một sân chơi bình đẳng trong thực tế phức tạp hơn, đặc biệt khi DNNN kết hợp các hoạt động kinh tế với các mục tiêu chính sách công. Lý do để tạo một sân chơi bình đẳng giữa DN tư nhân và DNNN là nhằm nâng cao hiệu quả cho nền kinh tế. Các yếu tố quan trọng của cam kết tạo sân chơi bình đẳng là (1) các biện pháp đảm bảo thị trường chung đối với vốn huy động từ nguồn tín dụng và vốn cổ phần, (2) yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình trong báo cáo thường niên, (3) và, các DNNN phải báo cáo như các công ty niêm yết.
Các quốc gia có thể tạo sân chơi bình đẳng theo nhiều cách khác nhau thông qua quyền sở hữu, mua sắm công, thuế, … Một số nước có thể thực hiện cam kết một yếu tố để tạo nên sân chơi bình đẳng.
2 Năm công ty thuộc trách nhiệm của chính phủ được gọi là “các doanh nghiệp nhà nước tự trị” và được điều chỉnh bởi Luật ngày 21 tháng 3 năm 1991 quy định các nguyên tắc quản trị chủ chốt. Mặc dù các công ty này có vai trò quan trọng đối với nền kinh tế Bỉ, nhưng vốn chủ sở hữu Nhà nước Bỉ không lớn.
Bảng 1: Cam kết tạo sân chơi bình đẳng, cạnh tranh và công bằng của các quốc gia
Mức độ cam kết Miêu tả Các quốc gia thực hiện
Cam kết thực thi
đầy đủ các yếu tố Khung chính sách, cơ chế, tổ chức thực
hiện, quy trình xử lý khiếu nại Úc, EU3 Cam kết thực thi
các yếu tố Không thực thi đầy đủ các yếu tố, áp dụng với DNNN hoạt động kinh doanh vì lợi nhuận
DEN, ESP, FIN, GBR, ISL, SWE
Cam kết thực thi có giới hạn hoặc các yếu tố bên ngoài
các Quy tắc Hỗ trợ của Nhà nước EU, đảm bảo kiểm soát hiệu quả các khoản trợ cấp của Nhà nước đối với các hoạt động có thể có tác động đến cạnh tranh trong Thị trường đơn lẻ
AUT, CHE, CZE, EST, DEU, GRC, HUN, IRL, ISL, ITA, LAT, LTA, NOR, POL, SVK, SVN
Các yếu tố quy định
pháp lý có luật hoặc quy định giải quyết các vấn đề cụ thể (mua sắm công, tách quyền sở hữu,…). Gồm các quốc gia coi trọng việc đối xử bình đẳng giữa các DN không phụ thuộc vào quyền sở hữu
ARG, BRA, CHL, CHN, IND, ISL, JPN, KAZ, KOR, MEX, NZL, RUS, TUR, Hoa Kỳ
Nguồn: OECD 2018* + Ưu đãi thuế: Trường hợp DN chính phủ được thành lập theo luật công ty thông thường, các quy định pháp luật về thuế, cạnh tranh,… thường tương tự hoặc tương đương với các DN tư nhân.
Tuy nhiên, một số quy định riêng đối với tập đoàn hoặc DNNN do Chính phủ thành lập có thể được miễn thuế (Thuế TNDN,…) và các quy định (về thị trường, quy định về đầu tư, kinh doanh…).
Nếu có sự khác biệt, một trong hai lý do thường được đưa ra: 1) DNNN hoạt động trong lĩnh vực liên quan đến độc quyền tự nhiên; và 2) để bù đắp cho DNNN khi thực hiện các nhiệm vụ công.
Ở hầu hết các quốc gia, các cam kết công khai DNNN phải thực hiện các quy định pháp lý và hưởng ưu đãi, hỗ trợ tương tự như các DN tư nhân. Đặc biệt các quốc gia EU và EEA nằm trong các Quy tắc của EU về Hỗ trợ của Nhà nước và minh bạch. Trường hợp áp dụng các lý do và điều kiện hỗ trợ phải được thực hiện minh bạch và được thiết lập chặt chẽ để đảm bảo môi trường kinh doanh bình đẳng. Bất kỳ hình thức ưu đãi thuế nào không tương thích với các quy định của EU về trợ giúp của Nhà nước đều phải chịu sự thực thi của EC.
Bảng 2: Thuế đối với DNNN ở các quốc gia Quốc gia Chịu thuế như
DNTN Đối tượng chịu thuế
như DNTN Trường hợp ngoại lệ
Argentina x x
Australia x x
Austria x
Brazil x x
3 Cam kết bao gồm cạnh tranh, trợ giúp nhà nước, minh bạch và Quy tắc mua sắm của chính phủ
Chile x x
Czech x
Denmark x
Germany x
Korea x
Netherlands x
Russian Fed. x
Mexico x x
United Kingdom x
United States x
Turkey x
Nguồn: OECD (2013, 2018) + Phân tách chi phí tương ứng với hoạt động kinh tế và mục tiêu chính sách công: Để tạo thuận lợi cho việc minh bạch và công khai thông tin, các quốc gia OECD thường yêu cầu các DN tách riêng các tài khoản liên quan đến hoạt động kinh tế và thực hiện các nhiệm vụ công. Các nước EU về Quy tắc việc phân tách chi phí trong kế toán được áp dụng cho tất cả các dịch vụ được cung cấp (từ DNTN hoặc từ DNNN) nhận tiền công hoặc hưởng lợi từ các quyền đặc biệt hoặc độc quyền (các phương pháp được sử dụng để tính chi phí cũng phải tuân thủ các yêu cầu cụ thể).
Các nước không phân tách chi phí giữa hai hoạt động này gồm Chile, Trung Quốc, Mexico. Israel không quy định phân tách chi phí mang tính bắt buộc phải báo cáo. Na Uy không có yêu cầu pháp lý cụ thể về phân tách chi phí nhưng được nêu trong các quy định về quyền sở hữu và có thể được phản ánh trong BCTC của công ty. Hàn Quốc và Thụy Sĩ không có quy định cụ thể nào về tách chi phí nhưng tại DN có thể thực hiện việc này. Phần Lan quy định các DNNN thực hiện các hoạt động kinh tế thuần túy thì không áp dụng.
+ Tài trợ các chi phí thực hiện mục tiêu chính sách công: Hầu như ở các nước việc tài trợ các chi phí cung cấp dịch vụ công không nhất thiết phải tuân theo một quy định pháp lý, đa số các nước cho phép hoặc chấp nhận trợ cấp chéo từ việc tạo ra lợi nhuận bù đắp cho các hoạt động gây lỗ để tài trợ cho các dịch vụ công (Brazil, Ý, Nga). Ngược lại, một số quốc gia cấm trợ cấp chéo (Áo, Phần Lan, Mexico, Ba Lan, Israel). Để đảm bảo quỹ tài trợ, thực hiện mục tiêu chính sách công không được sử dụng sai mục đích (thực hiện các hoạt động kinh doanh thương mại), một số quốc gia yêu cầu cam kết công khai việc tài trợ tách riêng thương mại với phi thương mại. New Zealand và Úc, các DNNN có thể được tài trợ toàn bộ chi phí cung cấp dịch vụ công, Trung Quốc có thể tài trợ thông qua trợ cấp chéo, Mexico ký hợp đồng cung cấp dịch vụ công thông qua PPP hoặc các quy trình đấu thầu cạnh tranh khác, Nhật Bản chuyển vốn trực tiếp, Israel tài trợ chi phí thông qua thương lượng về thuế và phí.
+ Mua sắm công: Một số nước OECD có quy định rất cụ thể với các tình huống được thiết lập, trong đó được phép mua sắm trong nội bộ và được miễn đấu thầu cạnh tranh. Một số nước OECD khác quy định không có phân biệt, đối xử giữa các cơ quan quản lý Nhà nước khi thực hiện
các quy trình mua sắm bất kể các giao dịch nội bộ hay Chính phủ. Một số nước xây dựng một bộ Quy tắc cụ thể áp dụng cho DNNN. Ví dụ như Đan Mạch, DNNN không được phép tham gia các hợp đồng mua sắm công của Nhà nước để tránh rủi ro về bình đẳng. Úc, Chile, Israel, Hàn Quốc, Thụy Điển quy định bắt buộc phải có các hướng dẫn cụ thể đối với DNNN khi tham gia đấu thầu mua sắm công. Chính phủ Úc tuyên bố thầu tuân thủ các Quy tắc cạnh tranh bình đẳng, trong khi ở Thụy Điển các kết quả trúng thầu thấp bất thường có thể bị loại trừ khi nhận thấy có lợi thế cạnh tranh từ quyền sở hữu Nhà nước hoặc hỗ trợ của Chính phủ trong các DNNN tham gia đấu thầu. Ở Anh, xem xét cụ thể vai trò các công cụ cạnh tranh và người tiêu dùng đã thực hiện để khắc phục các biến thể có thể phát sinh trong các chương trình mua sắm công.
Bảng 3: Các hoạt động mua sắm công liên quan đến DNNN ở các quốc gia Quốc gia Luật/ Quy tắc mua sắm
công mang tính bình đẳng áp dụng cho DNNN làm nhà
thầu
Các Quy tắc cụ thể áp dụng cho DNNN
là người mua để tránh các vấn đề rủi ro về tính bình đẳng
Trường hợp ngoại lệ đối với mua sắm
nội bộ.
Áo x
Brazil x x
Chile x x
Trung Quốc x x
Colombia x x
Israel x x
Korea x x
Mexico x
Russian Fed. x x
Turkey x
EU và các nước EEA4 x
Nguồn: OECD 2012b, 2013* + Tiếp cận các khoản vay và vốn: để đảm bảo rằng DNNN tiếp cận nguồn vốn vay và vốn chủ sở hữu tại các điều kiện nhất quán của thị trường và tạo sân chơi bình đẳng, các quốc gia đang thực hiện đảm bảo tối đa theo điều kiện thị trường trong các lĩnh vực: tiếp cận chung về hiệu quả cơ cấu vốn; Nợ tài chính; Vốn tài trợ từ NSNN; Hỗ trợ trực tiếp của Nhà nước; Yêu cầu về tỷ lệ hoàn vốn; Kỳ vọng trả cổ tức. Cụ thể:
Hầu hết các quốc gia đều thiết lập các mục tiêu hiệu quả tài chính cho ít nhất một số khía cạnh hoạt động của DNNN. Trong đó, đa số các quốc gia thiết lập các Quy tắc hiệu quả về cơ cấu
4 Chỉ liên quan đến DNNN hoạt động kinh doanh thương mại. Các nước bao gồm Áo, Đan Mạch, Estonia, Phần Lan, Hy Lạp, Hungary, Latvia, Lithuania, Na Uy, Ba Lan, Cộng hòa Slovak, Tây Ban Nha, Thụy Điển và Vương quốc Anh. Đối với DNNN có mục tiêu chính sách công ở các quốc gia này, các Quy tắc cụ thể áp dụng cho DNNN như người mua để tránh các vấn đề về tính cạnh tranh bình đẳng.
vốn để quyết định tài chính của DNNN hoặc thiết lập các mục tiêu tài chính cụ thể; hoặc hướng dẫn cổ tức. Các cơ quan có thẩm quyền đưa ra các hướng dẫn rõ ràng cho việc xây dựng cơ cấu vốn tối ưu cho DNNN (xếp hạng tín dụng cấp đầu tư) (Úc, Ireland - cho các DNNN lớn, Hà Lan, Thụy Điển, Thụy Sĩ).
Nợ vay: Hầu hết các quốc gia, DNNN tiếp cận nguồn vốn vay từ thị trường. Rất ít quốc gia thiết lập cơ chế để đảm bảo tính thống nhất của thị trường về các điều khoản tài chính. Trong đó, phần lớn các quốc gia DNNN có thể tiếp cận nguồn vốn vay thương mại, 50% số DNNN ở các quốc gia này có thể tiếp cận nguồn vốn vay từ kho bạc Nhà nước với điều kiện nhất định. Anh là quốc gia duy nhất mà DNNN chủ yếu vay trực tiếp từ kho bạc Nhà nước hoặc thông qua các Quỹ quốc gia. Một DNNN ở Đức (Deutsche Bahn) có thể tiếp cận các khoản vay từ kho bạc Nhà nước miễn phí. Các DNNN ở Úc được yêu cầu trả phí đảm bảo cho các khoản vay từ Kho bạc Nhà nước thông qua xếp hạng tín dụng độc lập phổ biến hơn so với DNNN đi vay với lãi suất thấp.
Tái cấp vốn từ NSNN: là hình thức phổ biến trong tài trợ cho DNNN. Rất ít quốc gia thiết lập cơ chế đảm bảo các chi phí liên quan theo thị trường. Ở hầu hết các nước, tái cấp vốn từ NSNN thông qua cổ phần để tăng số lượng cổ phiếu là một phương thức thường được sử dụng để tài trợ cho DNNN.
Hỗ trợ trực tiếp của Nhà nước đối với DNNN được sử dụng cho các trường hợp đền bù cho thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công hoặc các chính sách công khác. Một số quốc gia thực hiện thông qua hình thức chuyển vốn, Israel và Nhật Bản hỗ trợ trực tiếp chủ yếu bù đắp cho DNNN thực hiện nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công. Anh ít hỗ trợ cho DNNN thương mại hoặc chỉ hỗ trợ trong trường hợp ngoại lệ. Cộng hòa Séc và Phần Lan không hỗ trợ trực tiếp cho DNNN.
Các nước trong EU bị cấm cung cấp hỗ trợ của Nhà nước cho DNNN. Quy tắc của EU cho phép Nhà nước hỗ trợ trong các điều kiện nhất định đã được xác định trước và mức bồi thường không vượt quá chi phí cung cấp dịch vụ công.
Bảng 4: Tổng quan các biện pháp các quốc gia đang thực hiện đảm bảo DNNN tiếp cận vốn vay, vốn CSH theo điều kiện thị trường
Cách tiếp cận chung về hiệu quả
cơ cấu vốn
Các Quốc gia Nhà nước bảo các đảm
khoản thương nợ
mại
Các quy định ưu đãi
về nợ thương
mại có năngkhả
Cơ chế trung
hòa các khoản
nợ rẻ
Cơ chế đảm bảo
vốn nhà nước thống
nhất với thị trường
Tỷ lệ hoàn vốn
vọng Kỳ trả cổ
tức
Quy tắc hiệu quả về cơ cấu vốn để ra quyết định về tài chính của DNNN
Australia Netherland New Zealand Norway
United Kingdom
X X X
X
X XX
X XX X
X XX X
Một số trường hợp thiết lập mục tiêu tài chính
Canada Chile Poland Korea Israel
XX XX X
XX
X
XX
X X
X
Quyết định tài chính được thực hiện theo từng trường hợp
Germany Italy Japan Greece
X XX
X
Nguồn: OECD 2012b, 2013 4. NGUYÊN TẮC 04-05 -ĐỐI XỬ CÔNG BẰNG VỚI CÁC CỔ ĐÔNG VÀ CÁC NHÀ ĐẦU TƯ; QUAN HỆ VỚI CÁC BÊN CÓ QUYỀN LỢI LIÊN QUAN VÀ HOẠT ĐỘNG KINH DOANH CÓ TRÁCH NHIỆM
Đa số các quốc gia đều thực hiện đầy đủ Quy tắc về đối xử công bằng với cổ đông, nhà đầu tư cũng như các bên liên quan thông qua quy định rõ các quyền của cổ đông: Quyền được nhận cổ tức khi tham gia vào Chương trình sở hữu cổ phần của công ty, tùy chọn về cổ phần và các phương án chia sẻ lợi nhuận (Bangladesh, Trung Quốc, Indonesia, Hàn Quốc, ...). Quản lý, giám sát các Quỹ cho người lao động như Quỹ hưu trí (các quốc gia); được ưu tiên trả tiền lương và các lợi ích cho người lao động trong trường hợp công ty mất khả năng thanh toán,... Được thực hiện quyền biểu quyết của cổ đông để bầu HĐQT (được phép ở đa số quốc gia trừ một số nước như Singapore).